|
Президент Ющенко в інтерв’ю BBC 25 січня 2005 року заявив, що Україна може подати офіційну заявку про членство в ЄС вже найближчим часом. Даний матеріал присвячено аналізу політичних та правових обставин, що супроводжують процес аплікування (подання заявки) на членство в ЄС, та можливих наслідків, якщо Україна таку заявку подасть.
Перемога „помаранчевої” революції і поява добрих суспільно-політичних передумов для проведення швидких усесторонніх внутрішніх реформ створюють значною мірою нову ситуацію у стосунках України з європейськими та євроатлантичними інституціями. У відносинах з НАТО досягнення демократичних стандартів разом із завершенням комплексу вже раніше розпочатих реформ, необхідних для вступу в цю організацію, є достатніми умовами для початку процедури набуття членства у Північноатлантичному альянсі та прийняття Плану дій щодо членства. Однак, початок процесу набуття статусу кандидата на вступ до Євросоюзу є значно складнішим, аніж в НАТО.
Досвід набуття статусу кандидата новими країнами – членами ЄС і нинішніми кандидатами на членство в ЄС та приклади подання заявок на членство в ЄС засвідчують, що факт подачі заявки на членство стає початком нового відліку у стосунках між країною – претендентом на статус кандидата та ЄС. Фактично, ЄС стримано або негативно реагував у більшості випадків подачі заявки, закликаючи країн – претендентів утриматись від таких кроків, відстрочити формальну подачу заявки або розвивати співробітництво у існуючих рамках відносин. Однак, після подачі заявки ЄС був змушений у тій чи іншій формі розпочати процес підтримки євроінтеграції країни - претендента.
Для України формальна подача заявки на членство в ЄС є необхідною з огляду на цілий перелік внутрішньо- та зовнішньополітичних причин. Йдеться про остаточне обрання моделі внутрішньополітичних та економічних реформ, законодавства, норм і стандартів суспільного, економічного та соціального розвитку, визначення свого місця у геополітичній системі координат, у новій архітектурі європейського континенту тощо. Подача Україною заявки остаточно зруйнує спадок холодної війни на пострадянському просторі і сприятиме демократизації та європеїзації Росії та інших країн колишнього СРСР, розвитку регіонального співробітництва.
У випадку України ЄС не має формальних підстав дати негативну відповідь на її заявку щодо набуття членства в ЄС (як це було, наприклад, у випадку заявки Марокко). З іншого боку, в ЄС немає і такого ж консенсусу для підтримки заявки, як це було у випадку країн Центрально-східної Європи. Очевидно, реакція ЄС на подачу заявки Україною та його подальші дії більше нагадуватиме „хорватський” чи „турецький” сценарії із активним використанням концепції сусідства як запобіжника отримання статусу кандидата. ЄС визнаватиме європейські перспективи України, однак, обумовлюватиме надання статусу кандидата рядом умов, насамперед – виконанням укладеного Плану дій Україна - ЄС.
У цілому ж, подача заявка активізує як внутрішні реформи та євроінтеграційні заходи всередині держави, так і співробітництво з ЄС загалом, матиме у середньо та довгостроковому періоді переважно позитивні наслідки.
Процедура подачі заявки
Відповідно до частини 2 статті І-1 Договору, що встановлює Конституцію для Європи (Конституційний договір ЄС), „Європейський Союз відкритий для всіх європейських держав, які поважають його цінності і готові до їх спільного впровадження”. Термін „відкритий” слід розуміти як „відкритий для членства”, що підтверджується ст. І-58, хоча не слід виключати й інші тлумачення (відкритий для співробітництва, для інтеграції у економічні та політичні структури ЄС, про що йдеться у Європейській політиці сусідства).
Стаття І-58 визначає процедуру подачі заявки на членство: „Кожна європейська держава, яка бажає стати членом ЄС, має надіслати свою заявку до Ради. Європейський парламент та національні парламенти мають бути повідомлені про цю заявку. Рада має одноголосно прийняти рішення (щодо даної заявки) після консультацій з Комісією та після отримання згоди Європейського парламенту, який приймає рішення більшістю свого складу”
У попередній редакції цієї статті (ст. 49 Амстердамського договору ЄС, у цій же редакції вона включена до діючого нині тексту Ніццького договору ЄС) чіткіше зазначалося, що „кожна європейська держава”, яка поважає принципи, визначені у ст.6 Договору ЄС, може „подати заявку на членство в ЄС”, яка повинна бути розглянутою Радою ЄС. Ст.6 визначає наступні принципи ЄС: свобода, демократія, повага до прав людини та основоположних свобод, верховенство права.
Оскільки на даний момент Конституційний договір ще не пройшов процедуру ратифікації і не набув чинності, то дійсним є Ніццький договір ЄС і його визначення подачі заявки на членство в ЄС. Враховуючи, що прецедентів подачі заявок на членство в ЄС відповідно до Конституційного договору не існує, всі попередні заявки надсилалися і розглядалися відповідно до тексту ст. 49 Амстердамського договору, заявки протягом наступного року також регулюватимуться цією ж статтею, то надалі питання можливої подачі заявки Україною на членство в ЄС розглядатиметься у відповідності саме до тексту ст. 49 Амстердамського договору.
Процедура подачі заявки на членство в ЄС ґрунтується на основі законодавства та розподілу повноважень всередині ЄС і є наступною.
Заявка подається главою уряду „країни – претендента на статус кандидата” (так назвемо країну, яка подала заявку, до моменту офіційного рішення Ради ЄС стосовно неї) на ім’я Голови Ради міністрів ЄС – міністра закордонних справ країни, що на момент подачі заявки головує в ЄС.
Після отримання заявки головуюча країна вносить дане питання на порядок денний одного із засідань Ради ЄС із загальних питань та зовнішніх зносин. Проміжок часу між подачею заявки та розглядом на засідання Ради не урегульований, він може бути від 1 до 18 місяців, але за нинішніх умов малоймовірно, щоб розгляд заявки переносився на період наступного головування.
Відповідно до існуючих процедур опрацювання рішення всередині ЄС, Рада має розглянути заявку і звернутися з проханням до Європейської комісії та Європейського парламенту висловити їхню думку з даного питання.
Європейська комісія, позиція якої має ключове значення, як звичайно, готує свою позицію (Opinion) протягом періоду до одного року у тісних неофіційних консультаціях з найбільш впливовими країнами ЄС, які зацікавлені у даному питанні. Вважається, що позиція ЄК, яка формально незалежна від країн – членів, відображає насамперед точку зору франко-німецького тандему та, власне, самої брюссельської політичної та бюрократичної еліти.
Європарламент висловлює згоду чи незгоду щодо заявки претендента; коли парламент висловиться проти, подальший розгляд питання може бути заблокованим.
Після офіційного оприлюднення позицій обох інституцій ЄС Рада ЄС на цій основі знову розглядає заявку країни – претендента і приймає своє рішення. Як правило, таке рішення опрацьовується напередодні самітів Європейської ради (зустрічі глав держав та урядів країн – членів ЄС) і включається до Висновків головуючої в ЄС країни, що приймаються на самітах Європейської ради.
Заявка
Заявка країни – претендента на членство в ЄС оформлюється у довільній формі; установленого зразка чи вимог до оформлення заявки не існує. Головним є те, що це має бути офіційне звернення, у якому має бути чітко сформульоване прохання країни набути членства в ЄС, виконувати встановлені вимоги та нести відповідні зобов’язання.
З прикладів подачі заявок можна виділити просто лист глави уряду країни – претендента на ім’я головуючого в Раді міністрів ЄС, у якому висловлюється бажання країни набути членства в ЄС і не міститься якихось розлогих пояснень, або лист – меморандум чи лист - заявка, до якого додається меморандум. У цьому випадку окреслюються підстави для подачі заявки, надаються історичні, культурні, політичні, економічні та інші аргументи належності країни до європейської сім’ї, характеризуються її успіхи протягом останніх років у здійсненні реформ тощо.
Зазвичай, країни, більш готові до членства в ЄС, подають короткі листи заявки, менш готові доповнюють їх розлогими меморандумами.
Приклади можливих відповідей ЄС
При аналізі можливої відповіді ЄС на заявку України найбільш корисними видаються такі приклади подачі заявок на членство в ЄС.
Країни ЦСЄ подали заявки на членство в ЄС протягом 1994 – 1996 рр., тобто після того, коли на саміті ЄС у Копенгагені у 1993 році було прийнято принципове рішення, що „країни ЦСЄ, які бажають цього, можуть стати членами ЄС” за умови виконання визначених на цьому саміті політичного, економічного та інституційного критеріїв членства. Тому заявки країн ЦСЄ стали формальними зверненнями, які офіційно фіксували бажання країн набути членства в ЄС і дозволяли розпочати офіційний розгляд їх кандидатур.
Наприклад, Польща підписала Європейську угоду про асоціацію з ЄС 16 грудня 1991 року; 1 лютого 1994 року ця угода набула чинності. 5 квітня 1994 року РП подала заявку на членство в ЄС, 18 квітня 1995 року Рада ЄС звернулася до ЄК з проханням висловити свою позицію щодо заявки Польщі. Позиція ЄК була оприлюднена 15 липня 1997 року.
Остаточне рішення щодо заявок країн ЦСЄ було прийнято у грудні 1997 року у Люксембурзі, де Європейська рада визнала всі 10 країн ЦСЄ кандидатами на членство і рекомендувала розпочати переговори про членство з 5ти країнами ЦСЄ, а іншим рекомендовано активізувати реформи з метою досягнення відповідності копенгагенським критеріям членства в ЄС. У грудні 1999 року на саміті ЄС у Гельсінкі було вирішено розпочати переговори про членство з рештою країн ЦСЄ.
Якщо у випадку РП заявку було подано через два місяці після набуття чинності Європейської угоди, то у випадку інших країн ЦСЄ такої прив’язки не спостерігається; слід чітко підкреслити, що подача заявки на членство не є формально пов’язаною із підписанням чи набуттям чинності Європейських угод про асоціацію країн ЦСЄ з ЄС. Приклади, коли країни набували членства в ЄС без таких угод взагалі (Австрія) лише засвідчують, що ключовим моментом у визнанні країни кандидатом та позитивній відповіді на її заявку є політична воля країн - членів ЄС.
Хорватія принципово відрізняється від попередньої групи країн. Її було включено до процесу стабілізації та асоціації (ПСА). Угоди про стабілізацію та асоціацію включає положення про можливість набуття членства в ЄС, однак, у практичному плані в ЄС було прийнято рішення про те, що країни ПСА на даному етапі не можуть розглядатися кандидатами, а лише „потенційними кандидатами”. Їм було запропоновано впровадити угоди про стабілізацію та асоціацію і після завершення нинішньої хвилі розширення – тобто вступу Болгарії та Румунії у 2007 році, розпочати розгляд цих країн як кандидатів. Тобто, ЄС наполегливо радила Хорватії ставити питання членства у практичну площину не раніше 2008 – 2010 років.
Однак, хорватське політичне керівництво прийняло політичне рішення домагатися членства в ЄС окремо від інших країн ПСА і намагатися „потрапити” в одну хвилю розширення ЄС з Болгарією та Румунією. Тому навіть у процесі підготовки Угоди про стабілізацію та асоціацію (УСА) Хорватія заявила про рішення подати заявку на набуття членства і підписувати не запропоновану УСА, а Європейську угоду. ЄС достатньо жорстко попередив Хорватію про недопустимість подібного кроку. Навіть у офіційному порядку представники ЄС погрожували хорватському керівництву, що „заявку подають лише один раз, і якщо ви наполягатимете і подасте раніше заявку, ніж ми будемо готові до цього, то вона може отримати негативну відповідь, що матиме важкі наслідки для європейської інтеграції Хорватії”.
У жовтні 2001 року Хорватія підписала УСА, яка незабаром – у лютому 2005 року - набере чинності. Незважаючи на негативне ставлення ЄК і багатьох країн – членів, 21 лютого 2003 року Хорватія подала заявку на членство в ЄС і одночасно активізувала лобіювання позитивної відповіді у головних столицях ЄС і в Брюсселі. 14 квітня 2003 року Рада ЄС розглянула заявку і звернулася до Єврокомісії з проханням підготувати свою позицію (Opinion) з даного питання.
20 квітня 2004 року ЄК оприлюднила свою позицію щодо заявки Хорватії. У ній була проаналізована відповідність цієї країни трьом копенгагенським критеріям.
Політичний критерій: Хорватію визнано діючою демократією з стабільними інституціями, що гарантують демократію, та без значних проблем із забезпеченням фундаментальних прав людини. Потрібні покращення з окремих питань (повернення біженців, судова реформа, корупція, нацменшини тощо), але у цілому Хорватія відповідає політичному критерію. Економічний критерій: Хорватія розглядається як діюча ринкова економіка, яка зможе функціонувати в конкурентному середовищі ЄС. Інституційний критерій: Хорватія у середньотерміновому періоді зможе виконувати обов’язки країни - члена ЄС.
ЄК запропонувала визнати Хорватію країною – кандидатом і розпочати переговори про вступ до ЄС. Одночасно, Хорватії запропоновано надати повномасштабну передвступну допомогу, включно із скринінгом законодавства, програмою Європейського партнерства тощо. У червні 2004 року Рада ЄС погодилась із цими пропозиціями. Очікується, що 17 березня 2005 року з Хорватією розпочнуться переговори про членство. Фактично, єдиною умовою для цього визначено повне співробітництво з МКТЮ.
Туреччина є найскладнішим випадком країни – кандидата на членство в ЄС. Анкарська угода 1963 року відкрила перед Туреччиною перспективу членства. У 1987 році Туреччина подала заявку на членство в ЄС і лише у 1999 році її визнали країною – кандидатом, а нещодавно, у грудні 2004 року проголошено про започаткування переговорів про членство у жовтні 2005 року за умови врегулювання ряду проблем, насамперед – поширення Анкарської угоди на Кіпр.
Причиною відмови ЄС протягом 12 років визнати Туреччину країною - кандидатом, а потім протягом 5 років розпочати переговори про членство була невідповідність цієї країни політичному критерію членства, а також широка опозиція членству Туреччини в ЄС у середині Євросоюзу. Офіційна відповідь ЄС будувалась за формулою „так, але...”. ЄС не міг формально відмовити Туреччині у членстві, оскільки це було зафіксовано у базовій двосторонній угоді, однак, обумовлював визнання її кандидатом, а потім започаткування переговорів досягнення Туреччиною стандартів ЄС у сфері демократії, прав людини, рівності тощо.
Лише проведення турецьким урядом значних реформ, серйозний, часом – ультимативний тиск Туреччини на уряди країн – членів, підтримка цієї країни з боку Німеччини та нових країн – членів змусили ЄС погодитись на початок переговорів про членство.
Марокко подала заявку на членство в ЄС також у 1987 році. Відповідь ЄС, на відміну від Туреччини, була негативною. Головним аргументом був той факт, що Марокко географічно не є європейською країною і не відповідає статті Договору про ЄС про те, яка країна може подати заявку про набуття членства в ЄС. Однак, у відповіді ЄС значне місце зайняв також опис невідповідності Марокко цінностям ЄС. Зокрема, ЄС відзначив брак демократії у цій країні, порушення прав людини, включаючи тортури, політичні ув’язнення, наявність смертної кари, окупація Західної Сахари тощо.
Марокканська заявка з плином часу почала вважатися історичним казусом чи навіть непорозумінням, однак, на нашу думку, така інтерпретація не є зовсім об’єктивною. Марокканський король Хасан ІІ був досвідченим політиком та міжнародним гравцем і пояснювати його заявку недосвідченістю чи дивацтвом монарха не слід.
Насамперед, для жителів Марокко, як зрештою, і для більшості європейців, не існує принципової різниці між турками і марокканцями. Якщо Туреччині, яка подала цього ж року заявку, можна, то чому не можна Марокко? Подача заявки значно підвищила увагу до цієї країни і посилила її геополітичні позиції. Вона нічого не втратила, отримавши негативну відповідь, однак, отримала добрий політичний аргумент у дискусіях з європейцями і можливість після їх звинувачень щодо прав людини у Марокко відповісти про подвійні стандарти самих європейців, їх небажання допомогти цій країні найефективнішим засобом – перспективою членства.
Нарешті, головним є те, що, у відповідь на європейські претензії Марокко, ЄС був змушений, попри офіційне „ні”, дещо наблизити цю країну у торговельному та політичному аспектах. Багатообіцяючий Барселонський процес був зумовлений саме необхідністю запропонувати Марокко іншу перспективу, підтримати її бажання співробітничати з ЄС.
Подача заявки Україною
Можна визначити такі сценарії позиції ЄС у відповідь на заявку України.
Негативна відповідь („марокканський варіант”) є малоймовірною. Україна відповідає визначеному в Договорі про ЄС географічному критерію країни, яка може подати заявку на набуття членства в ЄС. Тобто „марокканський варіант”, фактично, за жодних умов не може бути використаний щодо України. Однак, беззаперечно, що ЄС може послатися на „внутрішню нездатність абсорбувати нових членів” чи інші подібні аргументи і, відзначаючи, що це, насамперед, право країн – членів приймати до свого складу нові держави, надати негативну відповідь на заявку України. Слабкість подібної аргументації наскільки очевидна, що навряд ЄС використає такий варіант своєї поведінки.
Позитивна відповідь („хорватський варіант”) є трохи більш ймовірною. Очевидно, що спочатку подача заявки за будь-яких умов викличе незадоволення окремих країн – членів ЄС та єврочиновників у Брюсселі. Однак, за умов проведення ефективних внутрішніх реформ та активного лобіювання, можна очікувати, що ЄК поставить визнання України кандидатом та початку переговорів у залежність від повномасштабного виконання Плану дій (ПД) Україна – ЄС у рамках ЄСП.
Тобто, оптимальним був би сценарій, коли Україна протягом 2005 року подає заявку на членство в ЄС, Рада ЄС її розглядає до завершення люксембурзького чи британського головування і пропонує ЄК висловити свою позицію.
Позиція ЄК буде готовою не раніше середини – кінця 2006 року і, як зазначено вище, визнаючи право України, відповідно до ст.49 діючого на момент подачі заявки Договору ЄС претендувати на членство в Євросоюзі, рекомендуватиме прийняти рішення щодо України за результатами впровадження основного двостороннього документу - ПД (орієнтовно – 2007 - 2008 років).
Враховуючи, що десятирічний період дії УПС завершиться 1 березня 2008 року, ЄК у будь-якому випадку буде змушена надати пропозиції щодо нової угоди з Україною. Наявність заявки на членство стане дуже вагомим засобом тиску на ЄС для того, щоб уникнути тієї чи іншої форми європейської сусідської угоди, а започаткувати підготовку певного типу угоди про асоціацію.
Як зазначалось вище, угода про асоціацію не є обов’язковою умовою вступу. У випадку прийняття рішення щодо визнання України потенційним кандидатом та опрацювання перед вступної стратегії для України можна буде і далі користуватися модифікованою УПС.
Концепція сусідства є одним з можливих варіантів відповіді ЄС. Враховуючи підписання Плану дій (ПД) Україна – ЄС та статтю І-57 Конституційного договору ЄС, ЄК може запропонувати „на даному етапі розвивати співробітництво у рамках Європейської сусідської політики (ЄСП)”. Це буде, фактично, „марокканський варіант”, коли, не кажучи ні, все ж заявка буде відкинута.
Безперечно, це значно ускладнить стосунки і, певною мірою, дискредитуватиме ЄК. Серед країн - членів ЄС є значна частина країн – членів, які не підтримуватимуть таку відповідь. Однак, її серйозно лобіюватимуть Франція, а можливо – і франко-німецький тандем.
Для того, щоб уникнути такого сценарію та формальної прив’язки України до ЄСП, українській стороні доцільно разом із погодженням ПД офіційно проголосити окрему Заяву щодо Плану дій та ЄСП. Основний сигнал заяви має полягати у тому, що Україна погоджується на прийняття ПД лише за умови, що він не перешкоджатиме можливій подачі Україною заявки на членство в ЄС і її позитивному розгляду; у випадку, коли ПД розглядатиметься як перешкода для подачі заявки чи для позитивної відповіді, Україна денонсує ПД і вважатиме себе незобов’язаною щодо ЄПС.
Така заява буде певним стримуючим чинником для того, щоб ЄК, у відповідь на заявку України, не надала рекомендацію на даному етапі розвивати стосунки лише у рамках ЄСП.
Слід також додати, що подача заявки до моменту набуття чинності новим Конституційним договором ЄС дозволяє уникнути можливості для ЄС скористатися недостатньою чіткістю запровадженого у договорі терміну „відкритості” ЄС, а також статтею І-57, де йдеться про засади сусідської політики ЄС;
Затягування відповіді („Так, але...”) є іншим із найбільш можливих варіантів відповіді ЄС. Очевидно, що при розгляді заявки України братиметься до уваги умова розгляду заявки, визначена у діючому нині Договорі ЄС, тобто повага до принципів демократії, прав людини та основоположних свобод, верховенство права. Очевидно, що ситуація в Україні з правами людини, демократичними нормами тощо, особливо, після „помаранчевої” революції значно краща (чи, щонайменше, не гірша) аніж у Румунії чи Туреччині.
Враховуючи той факт, що на відміну від України, Туреччина є мусульманською і переважно азіатською країною, у найгіршому випадку Україну може чекати „м’який турецький варіант”, тобто будуть висловлюватися певні вимоги щодо досягнення відповідності політичному критерію членства в ЄС для визнання її країною – кандидатом і започаткування переговорів. Про те, що Україну може чекати та чи інша форма „турецького варіанту”, говорить зараз певна частина експертів у Брюсселі.
Однак, враховуючи ситуацію в Україні, малоймовірно, щоб в ЄС були підстави для більшого відтягування вирішення даного питання, ніж на 5 – 7 років.
Серед інших позитивних наслідків подачі заявки слід назвати:
- У сфері практичного співробітництва ЄК не зможе далі відмовляти у впровадженні щодо України процедур скринінгу та збереженні тих типів допомоги, які характерні не для політики розширення, а для політики сусідства чи партнерства;
- ЄК, у випадку затягування офіційної відповіді, буде змушена запроваджувати щодо України нові програми і використовувати ті фонди, що звільняються у процесі розширення, для збереження конструктивних стосунків;
- Країни та політичні групи всередині ЄС, які симпатизують Україні, отримають значний засіб тиску; з іншого боку, ті країни, які стримано ставляться до членства України, будуть змушені „виправдовуватися”, заявляти про формальну підтримку європейського майбутнього України, однак, пов’язуватимуть її з іншими факторами (РФ); за нинішньої міжнародної ситуації така прив’язка виглядатиме досить слабкою і широко критикуватиметься громадськістю;
- Навіть за умови того, що ЄС вибере політику затягування позитивної відповіді (турецький варіант), чим раніше буде покладено формальний початок дискусії про членство, тим раніше ЄС буде змушений дати відповідь. З іншого боку, весь цей період відтягування Україна отримає унікальний засіб тиску на ЄС;
- Формальна подача заявки на членство в ЄС дозволить ефективно врегулювати проблеми в рамках ЄЕП, визначить Україну як потенційного ключового члена нової хвилі розширення.
Фактично, досить важко визначити негативи, які може отримати Україна від формальної подачі заявки. Можуть, зокрема, бути спроби розіграти Україну у „турецькій партії” – стримати вступ обох чи кожної з країн об’єднавши їх у одну групу кандидатів. Найгіршим, звичайно, буде варіант, коли Україна у тій чи іншій формі отримає негативну відповідь, що, однак, як вже зазначалось вище, видається малоймовірним.
Найбільш ймовірно, що ЄС використовуватиме елементи 2, 3 чи 4 варіантів, концепцію Європейського економічного простору, сусідство та інші „компромісні” концепції. У будь-якому випадку, заявка України надасть значного поштовху євроінтеграції України та співробітництву з ЄС.
|
