ВСТУП

Заяви прем’єр-міністра України Віктора Януковича у Брюсселі 14 вересня знову актуалізували питання про те, наскільки зміниться зовнішньополітичний курс України за нового уряду. Від відповіді Києва залежить перспектива багатьох ідей і проектів: від подальшого розширення НАТО до придністровського врегулювання, від створення ЄЕП до транзитних нафтогазових проектів. Втім, на сьогодні немає відповіді на питання щодо джерела офіційного курсу Києва на міжнародній арені. Критично бракує механізмів, які були би спроможними забезпечити ефективне узгодження партійних та групових позицій, а також вироблення легітимної та консенсусної позиції держави в цілому, обов’язкової для виконання усіма інститутами влади у їх контактах із зарубіжними партнерами.

Відомо, що, відповідно до статті 106 Конституції України, президент України здійснює керівництво зовнішньополітичною діяльністю держави. Однак та сама Конституція встановлює право Верховної Ради визначати основи зовнішньої та внутрішньої політики, що важливо в контексті парламентської більшості на основі Партії регіонів за участі комуністів. Окрім того, прем’єр-міністр очолює виконавчу гілку влади, елементом якої є зовнішньополітична діяльність, формально керована президентом.

Незавершена, неоднозначна та компромісна конституційна реформа від 8 грудня 2004 року не дає чітких відповідей на питання щодо того, хто і через які процедури ухвалює принципові рішення у сфері зовнішньої та безпекової політики, що є обов’язковими для виконання усіма гілками влади. Питання приєднання до Плану дій з набуття членства в НАТО стало лише першим індикатором розбалансованості системи – на сьогодні відомі позиції з цього приводу президента, прем’єр-міністра, міністра закордонних справ, міністра оборони, спікера парламенту, але при цьому не відома позиція України як держави, оскільки будь-яка заява чи рішення може бути в будь-який момент спростована іншою заявою чи рішенням.

Ймовірно, що такою інстанцією, спроможною ухвалювати рішення, обов’язкові для виконання всіма інститутами влади, могла би стати РНБО (з цього приводу ЦМКЗПУ готує окрему аналітичну доповідь), однак для цього потрібна відповідна політична воля та якісний менеджмент.

Нині можна передбачати, що конкуренція між “таборами” президента та прем’єр-міністра за реальний вплив на формування зовнішньої політики України найближчим часом набуде форм перманентного конфлікту інтерпретацій у трактуванні діючого законодавства, боротьбі за заповнення численних правових прогалин та творення вигідних прецедентів.  Першим взірцем та індикатором свідомої ескалації конфлікту вже стало повернення Секретаріатом Кабміну до Секретаріату Президента семи підписаних президентом та оприлюднених указів президента без підпису прем’єр-міністра. До речі, декілька з цих указів безпосередньо стосуються здійснення президентських конституційних повноважень у сфері зовнішньої політики, а саме, призначення та звільнення послів України за кордоном.

Для аналізу поточного стану і перспектив ситуації з прийняттям зовнішньополітичних рішень в Україні за нових політичних умов необхідно почати з інвентаризації існуючих повноважень основних політичних гравців та інститутів.

РОЛЬ ПАРЛАМЕНТУ

Верховна рада України має наступні важелі впливу на формування зовнішньополітичного курсу України:

1. Призначення персонального складу Кабінету міністрів України, в тому числі, за поданням президента, призначення міністра закордонних справ України
2. Право визначати основи внутрішньої та зовнішньої політики України
3. Ухвалення державного бюджету

Двозначність другого пункту полягає  у проблематичності відокремлення “основ” від поточної зовнішньополітичної практики. В історії українського парламентаризму траплялись випадки, коли політичні сили намагались через парламентські рішення впливати на поточну зовнішню політику, формально посилаючись на право ВР визначати основи внутрішньої та зовнішньої політики України. Очевидно, що в умовах запровадженої конституційної реформи та очевидних відмінностей деяких зовнішньополітичних позиції президента та правлячої коаліції, такі спроби будуть мати продовження.

Окрім перелічених основних інструментів впливу, парламент, безумовно, має низку додаткових засобів донесення позицій парламентської більшості з питань, що становлять інтерес, принаймні, правлячої коаліції. Зокрема, парламент може ухвалювати постанови, які не мають прямих правових наслідків, однак можуть слугувати засобом публічної легітимізації тих чи інших позиції правлячої коаліції, як це, наприклад, сталося з відомою постановою ВР на підтримку позиції прем’єр міністра Януковича щодо НАТО.

Парламент лише певною мірою є самостійним політичним актором. У більшості  випадків парламентська більшість за нових конституційних умов діє у зв’язці з урядом і фактично виконує “замовлення” керівництва уряду. У вищенаведеному випадку, зокрема, питання навіть не обговорювалось по суті, а депутати, за визнанням самих ініціаторів постанови, навіть не були ознайомлені з повним текстом виступу Януковича на засіданні КУН, який вони підтримали даною постановою.
Позиція парламенту щодо ГУАМ, статут якого не був ратифікований у ВР наприкінці вересня, також є віддзеркаленням “особливої думки” керівництва Кабінету міністрів не стільки стосовно цієї організації, скільки ролі президента у формуванні зовнішньої політики.

ІНСТРУМЕНТАРІЙ ПРЕЗИДЕНТА

До інструментів та засобів, що знаходяться в розпорядженні президента України у сфері зовнішньої політики після запровадження конституційної реформи, можна віднести чимало істотних важелів впливу. Зокрема, президент має повноваження:

1. Керувати зовнішньополітичною діяльністю держави, що зафіксовано пунктом 3 статті 106 Конституції України
2. Номінувати кандидатів на посади міністрів закордонних справ та оборони із подальшим їх затвердженням парламентом
3. Призначати послів України за кордоном
4. Головувати в Раді національної безпеки та оборони України із правом призначати та звільняти її секретаря та членів, окрім тих, хто входить до ради РНБО за посадою
5. Оприлюднювати рішення РНБО у формі Указів президента, обов’язкових для виконання усіма органами виконавчої влади
6. Видавати інші укази на виконання Конституції та законів України
7. Вносити законопроекти до Верховної Ради та за потреби вимагати їх розгляду у першочерговому порядку
8. Ветувати будь-які закони, ухвалені Верховною Радою України, окрім змін до Конституції
9. Призупиняти дію актів Кабінету міністрів із подальшим зверненням до Конституційного суду щодо їх відповідності Конституції та законам України
10. Виступати від імені України на міжнародній арені (таке ж право мають прем’єр-міністр та міністр закордонних справ)

Крім цих загальних прав, що мають безпосередній стосунок до ухвалення та реалізації політичних рішень, слід відзначити й інші права та можливості президента, такі як вплив президента на кадровий склад Конституційного суду та інших судів, використання апарату РНБО та Секретаріату президента для розробки пропозицій, як тактичного так і стратегічного характеру, проведення рішень та контролю за їх виконанням.

Отже, попри значне зменшення повноважень президента в частині формування інститутів виконавчої влади, цей владний інститут зберігає у своєму розпорядженні істотні повноваження, відіграючи значну роль у законодавчому процесі (через механізм законодавчої ініціативи та право “вето”), має можливість ініціювати та ухвалювати через РНБО (де існує можливість завжди мати пропрезидентську більшість) політичні рішення, обов’язкові для виконання усіма органами виконавчої влади. Якщо до цього додати закріплене в Конституції повноваження здійснювати керівництво зовнішньополітичною діяльністю держави, то очевидно, що президент має всі легітимні можливості залишатись ключовим інститутом у формуванні та реалізації зовнішньої політики України.

Нинішня ситуація організаційного хаосу і невизначеності у зовнішній політиці Україні, зумовлена не стільки змінами Конституції як такими, скільки неготовністю президента та його служб ефективно використовувати наявні легітимні можливості. Зокрема, передбачаючи візит прем’єр міністра Януковича до Брюсселю та наявне розходження точок зору та питання приєднання до ПДЧ НАТО, президент та підпорядковані йому структури могли б заздалегідь підготувати і провести засідання РНБО, на якому обговорити по суті питання стратегії і тактики співпраці з НАТО. Прийняте на такому засіданні рішення, оформлене у формі указу президента, було б обов’язковим для виконання прем’єр міністром України. Однак цього не було зроблено.

ІНСТРУМЕНТАРІЙ КАБІНЕТУ МІНІСТРІВ ТА ЙОГО КЕРІВНИКА

1. Кабінет міністрів України здійснює реалізацію зовнішньої політики України, до його структури відноситься, в тому числі, міністерство закордонних справ
2. Прем’єр-міністр є головою виконавчої гілки влади і здійснює координацію діяльності всіх центральних виконавчої влади, в тому числі МЗС
3. Кабінет міністрів розробляє та подає до парламенту проект державного бюджету України і, після його затвердження, відповідає за його реалізацію. Через бюджетні механізми керівництво уряду має змогу заохочувати або, навпаки, стримувати ті чи інші напрями політики, в тому числі зовнішньої
4. Кабінет міністрів може приймати постанови та інші нормативні акти в рамках законодавства України, в тому числі і з питань зовнішньої політики.
5. Прем’єр-міністр має право виступати від імені України на міжнародній арені (таке ж право має президент та міністр закордонних справ)

Перелічені вище повноваження керівництва уряду існували і раніше, до конституційної реформи. Сама реформа формально не додала уряду нових повноважень у сфері зовнішньої політики. Втім, очевидно, що загальне зростання ролі уряду в політичній системі України вже позначається і на зовнішньополітичній сфері. Прем’єр-міністр, кар’єра якого нині вже не залежить від президента, і який реально, а не номінально, очолює виконавчу владу, сприймається як самостійна політична фігура і поводить себе відповідним чином. До думки прем’єр-міністра прислухаються зовнішньополітичні партнери.

Показовим прикладом зростання ролі керівника уряду стало серйозне сприйняття в НАТО заяв Януковича щодо неготовності України приєднатися до ПДЧ. Фактично прем’єру вдалося, навіть без обговорення цього питання по суті на засіданні уряду, заблокувати процес подання офіційного прохання від України щодо приєднання до ПДЧ, незважаючи на те, що президент і міністр закордонних справ дотримувались іншої позиції.

ПРЕЗИДЕНТ І ПРЕМ’ЄР: ЗМАГАННЯ ПОЧАЛОСЬ

Наведений вище огляд формальних повноважень не дає повної відповіді на питання щодо того, хто є вищою інстанцією у прийнятті зовнішньополітичних рішень в Україні, хто і яким чином ухвалює остаточні рішення і забезпечує їхню реалізацію. Очевидно, що президент має всі правові підстави закріпити за собою верховенство у цій сфері. З урахуванням прописаних у законодавстві повноважень президент міг би претендувати на фактичну роль, не нижчу за зовнішньополітичну роль президента у французькій моделі, де уряд беззастережно визнає за президентом верховенство у зовнішній політиці. Однак на практиці для збереження за собою такої ролі президенту доведеться втягтися у тривалу позиційну війну із невідомим результатом.

Намір лідерів ПР встановити контроль над зовнішньою політикою виявився практично одразу після формування уряду “антикризової коаліції”. Одним зі своїх перших розпоряджень прем’єр-міністр Янукович призначив своїм радником з питань зовнішньої політики Анатолія Орла, відомою своєю роботою в адміністрації Кучми, проросійськими поглядами і схильністю публічно вихвалятись досвідом роботи на радянські спецслужби. У колі фахівців Орел відомий своїми здобутками у створенні паралельних центрів влади. За часів його перебування на Банковій у якості основного зовнішньополітичного радника президента Кучми йому вдалося замкнути на собі процес ухвалення всіх ключових рішень у сфері зовнішньої політики, від стратегічних до кадрових. Внаслідок його політики МЗС України фактично перетворилося на департамент із виконання розпоряджень Адміністрації президента. Очевидно, що спираючись на подібний досвід, Орел намагатиметься встановити подібний режим прийняття рішень уже зі свого кабінету на вул. Грушевського.

В самому уряді  існує група на чолі з першим віце-прем’єром Миколою Азаровим (до його клієнтели можна віднести міністра економіки Володимира Макуху), зацікавлена у здійсненні впливу на зовнішньополітичний курс України, зокрема, у таких важливих складових, як часові рамки та умови вступу до СОТ, ведення переговорів про ЄЕП з Росією, Білоруссю та Казахстаном тощо. Принциповою перевагою цієї групи є наявність в її розпорядженні бюджетних важелів впливу, оскільки Азаров виконує функції, в тому числі, міністра фінансів.

У процесі прийняття всіх ключових рішень на рівні Кабміну Партія регіонів користуватиметься цією більшістю, нейтралізуючи в такий спосіб голоси, наприклад, міністрів закордонних справ і оборони за допомогою голосів непрофільних міністрів. Так, рішення щодо підтримки позиції Януковича на засіданні КУН щодо НАТО було прийняте за ініціативи міністра транспорту та зв’язку Рудьковського, без заслуховування профільних міністрів з цього питання.

Для ослаблення впливу «нашеукраїнського» (президентського) елемента в уряді на одному з перших засідань нового Кабміну вже було прийнято важливе інституціональне рішення. Кабінет міністрів скоротив кількість урядових комітетів із семи до п’яти, причому під скорочення потрапив Комітет із питань європейської та євроатлантичної інтеграції, який очолював міністр закордонних справ. Функцією цього комітету була координація політики міністерств, відповідальних за реалізацію планів співробітництва з ЄС та НАТО. Головуючи в даному комітеті, міністр закордонних справ мав у своїх руках механізм контролю та впливу на значну частину внутрішньої політики — у компонентах, які належать до європейської та євроатлантичної інтеграції. Нині повноваження цієї структури передані новоствореному урядовому комітету з питань правової політики, оборони та європейської інтеграції, який очолив сам прем’єр-міністр Віктор Янукович. Така реорганізація позбавляє президентську команду можливості впливати на прийняття урядових рішень через інститут урядових комітетів, оскільки всі п’ять комітетів нині очолюють представники Партії регіонів.

Представники Партії регіонів у публічних виступах вже відкрито використовують сумнівне поняття “зовнішня політика правлячої коаліції”, яке могло би бути прийнятним, якби Україна була суто парламентською республікою, однак є небезпечним в існуючих умовах, коли Конституція покладає на президента функції здійснювати керівництво зовнішньополітичної діяльністю держави та надає йому відповідні інструменти.

Президент, у свою чергу, спробував використати власні можливості, посиливши зовнішньополітичний напрямок Секретаріату президента призначенням на посаду заступника голови Секретаріату Олександра Чалого, енергійного і креативного  менеджера, що має значний досвід роботи в дипломатії, юриспруденції та бізнесі. Наразі невідомо, на яких пріоритетах сконцентрується Чалий на своїй новій посаді, але ймовірно, одним із пріоритетів стане посилення позицій президента  у діалозі з керівництвом Кабміну: він є політично нейтральною фігурою, комунікабельною і відкритою, спроможною встановити психологічний контакт навіть з “демонічними” Азаровим та Орлом.

З іншого боку, не зрозуміло, яким чином президент може скористатись послугами Чалого у проведенні своїх загальновідомих політичних позицій, адже останніми роками той позиціонував себе невтомним критиком курсу України на членство в ЄС та НАТО, прибічником позаблоковості і навіть нейтралітету України. Не виключено, що замість покращення модерації та менеджменту відбудеться конструювання нової конфліктної лінії всередині президентського табору по лінії Тарасюк–Чалий, що матиме наслідком подальше послаблення президентського впливу на зовнішню політику. Якщо Чалий, вступивши на посаду в Секретаріаті, продовжуватиме публічно наполягати на своїх позиціях щодо нейтралітету і невступу до НАТО, це призведе до остаточної дезорієнтації зарубіжних партнерів України щодо її офіційного зовнішньополітичного курсу.

Міністерству закордонних справ доведеться працювати у новій реальності, в якій вага відомства у системі виконавчої влади знижуватиметься. Зі скасуванням згаданого вище урядового комітету з питань європейської та євроатлантичної інтеграції вичерпується можливість МЗС ефективно контролювати виконання урядом міжнародних зобов’язань України, насамперед, Планів дії Україна—НАТО та Україна—ЄС. Це загрожує поверненням до ситуації часів Кучми, коли європейська інтеграція була лише риторичною вітриною та елементом дипломатичної гри, не підкріпленою реальною внутрішньою політикою. 

Ще під час офіційного представлення Бориса Тарасюка як члена нового уряду Віктором Януковичем увагу аналітиків привернула вельми дипломатична дискусія між цими політиками щодо термінів вступу України в СОТ (Янукович припустив, що Україні не варто поспішати вступити до кінця 2006 року, тоді як Тарасюк наполягав на виконанні цього положення Універсалу національної єдності). Як виявилося, ця дискусія не стала останньою. Як і очікувалося, найбільш гострі відмінності виявились у позиції щодо приєднання до ПДЧ НАТО. 15 вересня 2006 року, наступного дня після промови Януковича на КУН в Брюсселі, міністр закордонних справ, так само, як і міністр оборони, публічно заявив про свою незгоду з позицією керівника уряду. На найближчому засіданні уряду Янукович зробив публічне зауваження президентським міністрам за їх поведінку.

З огляду на те, що міністр закордонних справ належить до президентської квоти, сумнівно, щоби регіонали від самого початку спробували взяти курс на заміну міністра. Мабуть, вони оберуть шлях, який уже в деяких елементах почав фактично реалізовуватися, а саме: створення паралельних центрів прийняття рішень в обхід МЗС, блокування пропозицій МЗС на засіданнях уряду, фактичне урізання повноважень та  бюджетного фінансування зовнішньополітичного відомства.

ВИСНОВКИ

Незважаючи на те, що конституція та закони України надають президенту України достатньо правових підстав для збереження лідерства у формуванні та здійсненні зовнішньополітичного курсу України, на практиці реалізація такого лідерства стикається з численними труднощами. Контрольовані президентом структури виявилися неготовими до “кавалерійської атаки” нового керівництва Кабінету міністрів на встановлені конституцією президентські повноваження. Використання різночитань у законодавстві та численних правових прогалин стало основним інструментом конкуренції між таборами президента і прем’єра за фактичне верховенство у проведенні державної політики на міжнародній арені. У цій конкуренції табір прем’єр-міністра виявляє себе більш організованою силою, тоді як президентська сторона демонструє слабку інституційну спроможність протистояти амбіціям нових урядовців. Поки що в усіх принципових питаннях урядова сторона отримує тактичні перемоги, найбільш яскравим прикладом чого стала неспроможність президента та його команди відстояти позицію держави у питанні приєднання до ПДЧ НАТО. Втім, нові політичні практики, зумовлені конституційною реформою, ще остаточно не сформувалися, і у президента є шанс повернути собі стратегічну ініціативу у тих галузях, де Конституція та закони України надають йому відповідні права.

Серед заходів, необхідних для впорядкування процесу прийняття та реалізації рішень у сфері зовнішньої політики України, першочерговими є наступні:
1. Заповнення правових і процедурних прогалин через ухвалення законів про президента та кабінет міністрів
2. Посилення інституційної спроможності РНБО заради ефективного виконання нею функції узгодження політичних позицій із подальшим прийняттям рішень, обов’язкових до виконання всіма органами виконавчої влади
3. Врегулювання процедур політичної відповідальності щодо імплементації рішень, ухвалених у легітимному порядку, зокрема, виконання урядом рішень РНБО, уведених у дію через укази президента.