АНАЛІТИКА

29.10.2004 | ”Спокійний” конституційний прорив Європейського Союзу. Далі - політичні битви
Коломієць Олексій - Виконавчий Директор Центру "Україна-Європейський вибір"

Після конституційного провалу на Самміті ЄС в Римі в грудні 2003 року ситуація в Європейському Союзі була близькою до критичної. Навіть не проводячи глибоких аналітичних досліджень, було вочевидь зрозуміло, що функціонування інститутів ЄС продовжувалося немовби по інерції, нагадуючи собою роботу зовнішнє добре налагодженого механізму, але погрожуючого в будь-яку мить зупинитися.


Ірландія, яка  почала виконувати свої головуючі в ЄС повноваження з 1 січня 2004 року, монотонно виконувала рутинну роботу щодо виконання свого піврічного плану, презентація якого відбулася в Європейському Парламенті на початку року. Одна за одною проходили двосторонні зустрічі головуючого в Європейській Раді, Прем’єр- міністра Ірландії Берті Ахерна та міністра закордонних справ Брайана Коуена зі своїми колегами, на яких пріоритетне значення надавалося пошуку шляхів знаходження компромісу щодо поновлення роботи Міжурядової Конференції.


Інформація у вигляді коротких повідомлень про переговори, що відбулися, не давали змоги скласти хоча б приблизну картину про досягнутий прогрес. Як і після грудневого колапсу, думки ведучих аналітиків фактично розділились навпіл. Одні притримувалися поглядів про те, що конституційний процес треба закінчити під час ірландського головування й до виборів в Європейський Парламент (ЄП). Інші були впевнені, що так звана Конституція Європи може бути прийнята тільки в другій половині 2004 року, коли головувати будуть Нідерланди. В той самий час, було абсолютно зрозуміло, що затягування конституційного процесу відверто підсилює стагнаційні процеси в ЄС, особливо на фоні безпрецедентного розширення. Інтуїтивність щодо самозбереження почала відігравати далеко не другорядну роль.


Передумови прориву   


Передумова перша


Глибока внутрішня криза, яка охопила Європейський Союз, спровокувала різку активізацію відвертих прихильників „федеративного устрою” та їх непримиренних політичних супротивників - „євроскептиків”, очолюваних британськими консерваторами за активної участі Сільвіо Берлусконі та його прихильників, а також чисельних політичних діячів з країн Центральної та Східної Європи. Момент для реалізації своїх програмових настанов був обраний вкрай сприятливий – відверта розгубленість політиків, які притримуються прагматичних та реалістичних поглядів, вибори до ЄП,  майбутня зміна складу Європейської Комісії, серйозні фінансові розбіжності.


На такому тлі 18 березня 2004 року в Берліні відбулася зустріч „Великої трійки” – лідерів Німеччини, Франції та Британії для обговорення всього комплексу питань щодо подальшого розвитку ЄС. Не дивлячись на відверто розчарування лідерів Італії та Іспанії з приводу того, що вони не були запрошені на самміт, об’єктивно та суб’єктивно формат був обраний безпомилково. Франція та Німеччина – як відверті прихильники створення так званої „двухшвидкісної” або проекту „серцевинної” Європи та Великобританія – жорсткий прихильник міжурядового підходу щодо функціонування ЄС.


Після невдачі в грудні французький Президент Жак Ширак, знаходячи натхнення в голлістських ідеях облаштування Європи, закликав країни-засновниці к терміновому та практичному втіленні „серцевинної Європи”. Яким ж було здивування французького лідера, коли Нідерланди, Італія та Люксембург фактично зігнорували ці пропозиції. Прихильницею такого підходу залишилася тільки Бельгія, старий форпост федеративного устрою ЄС та деякий інтерес до пропозицій Ширака, несподівано, виказали Угорщина, Чехія та Греція. Фактично, це означало провал намірів найбільш відвертих прихильників федеративного устрою по втіленню своїх майже піввікових намагань. Таким є зовнішній бік поразки „федералістів”.


Внутрішній бік поразки набагато глибший і найбільш концентровано причини такої поразки були визначені заступником директора лондонського Центру європейських реформ Хейзе Граббе та Директора з питань міжнародної політики Фонду Германа Маршалла Ульріке Геррот в статті „Чи зможе ”міцна серцевина” забезпечити прогрес в розвитку розширеного ЄС?”, що побачила світ після зустрічі „Великої трійки” в Берліні.


По-перше, чи буде група країн, яка складе „серцевинну Європу” діяти всередині або за межами існуючих легітимних структур ЄС? Реакція багатьох країн на організацію утворень всередині існуючих інститутів несприятлива. Організація подібних утворень поза існуючих договорів – теоретично можлива, але політичні наслідки таких дій фактично є не- передбачуваними. Перешкоджаючих моментів, в тому числі й фінансових, для підтримки такого „серцевинного” проекту ще більше.


По-друге, якими можуть бути  області діяльності і чи знайдуться вони взагалі для функціонування „серцевинної Європи”? Це є вкрай складною проблемою, враховуючи той факт, що велика кількість проектів, які б потенційно можуть стати основою функціонування „нового ядра” держав ЄС, вже реалізуються. А ті проекти, в першу чергу, в області оборони та безпеки, не могли бути реалізовані без Великобританії і відвертого бажання брати участь в них Іспанії, Італії та країн Центральної та Східної Європи. 


По-третє, у випадку, якщо все ж таки будуть визначені пріоритетні області взаємодії, неминуче виникає проблема узгодження часто протилежних підходів з боку як Франції, так і Німеччини щодо їх розв’язання. Зокрема, Франція вже втратила інтерес щодо підтримки пропозиції ФРН розширити сферу застосування голосування кваліфікованою більшістю на зовнішню політику. В області міграції та проблем біженців погляди міністрів внутрішніх справ також суттєво відрізняються в рамках існуючих договірно-правових норм.


Таким чином, ідеї створення „серцевинної Європи”, приймаючи до уваги всю їхню потенційну загрозу та абстрактність, за суттю, перетворилися в ідеї виключно Франції, Німеччини та солідарної з ними Бельгії, а точніше, історичні амбіції їхніх лідерів з практично відвертою безперспективністю  реалізації.


В свою чергу, Великобританія та її лідер Тоні Блейєр також опинилися у вкрай складному становищі, перш за все, враховуючи все зростаючий тиск з боку консерваторів з приводу небажання прийняття будь-якого проекту Конституційного Договору ЄС.


Передумова друга


Ще під час сумно відомого грудневого Самміту ЄС в Брюсселі з’явилися перші ознаки того, що правоцентристський уряд Іспанії на чолі з Хосе Азнаром готовий пом’якшити свою позицію щодо питання розподілу голосів під час голосування в Європейській Раді. Тенденції наступних тижнів надавали всі підстави для знаходження компромісу з іспанською стороною. Причому, мова йшла виключно про компроміс з майбутнім мадридським урядом, який, беззастережно передбачався знову правоцентристським, але з іншим лідером. Ще за місяць до дня проведення виборів до Кортесів перевага Народної партії над своїми соціалістичними конкурентами була явною. Вибухи в іспанській столиці за три дні до голосування, що потрясли всіх, самим брутальним чином змінили іспанський політичний ландшафт. До сих пір не доведено, хто був у витоків цієї жорстокої терористичної акції.


Поза всіляким сумнівом, справжні винуватці злочину на мадридському вокзалі „Аточа” повинні бути знайдені та покарані. Один із головних наслідків терористичної атаки – можливість такими засобами чинити безпрецедентний тиск на відкрите та демократичне волевиявлення громадян, що, в свою чергу, як це трапилося в Іспанії, може призвести до непрогнозованої зміни уряду. Поза всіляким сумнівом, за період з 11 по 14 березня, в результаті цілої низки непродуманих дій кабінету Азнара, рівень довіри до Народної партії знизився. Можна повірити твердженням деяких експертів, що Хосе Азнар особисто телефонував редакторам ведучих іспанських газет, інформуючи про те, що терористи, напевно, були пов’язані з ЕТА. Також можна повірити в те, що кореспонденти ведучих зарубіжних видань також отримували схожі повідомлення, а іспанські посли були проінструктовані таким же чином.


За такої вкрай невизначеної ситуації, коли про повністю осмислений вибір вести мову складно, скоріш за все, єдиним правильним виходом була необхідність в терміновому та вольовому рішенні уряду – про переніс дати проведення загальних виборів хоча б на місяць. В той самий час, іспанські правоцентристи розуміли, що такий крок міг би викликати вкрай негативну реакцію з боку опонентів – Соціалістичної партії, яка вже проводила широкомасштабну та політично некоректну пропаганду. Вранці в понеділок 15 березня соціалісти святкували перемогу, а противники іракської кампанії в Німеччині та Франції, які фактично розділили на початку 2003 року європейський континент навпіл, заявили, що Іспанія повертається в „стару Європу”. Перемога соціалістів в Іспанії фактично означала, що просування до прийняття Конституції Європи буде пришвидшено, яке і було надалі підтверджено. Але, при цьому не можна забувати наскільки порядним виявилося таке пришвидшення, враховуючи те, що іспанські право- центристи, поза сумнівом, встали на шлях компромісу.


Передумова третя


Однією з умов політичного самозбереження непопулярний лівоцентристський уряд Польщі вважав неприступну позицію, що надавала країні майже таку ж кількість голосів в Європейській Раді, що і країнам „Великої трійки”, і рівну кількість голосів з Іспанією. Саме перед грудневим саммітом ЄС польська делегація на чолі з прем’єром Лєшеком Міллером іхала на вирішальне засідання Міжурядової Конференції з гаслом „Ніцца або смерть!”. Вже тоді, така позиція польського уряду викликала великий подив, ризикуючи залишити країну напередодні вступу до ЄС в безглуздій політичній самотності. Легендарний лідер польської „Солідарності” Лєх Валенса відкрито шкодував з приводу позиції уряду Міллера, вважаючи, що такі дії можуть серйозно погіршити політичний імідж польської держави. Провідний економічний спеціаліст Центру європейських реформ Катінка Бариш відмітила в своєму інтерв’ю виданню „EUbusiness”: „Все більше та більше поляків схиляються до думки, що уряд дійсно завдає зиску національним інтересам, втрачаючи друзів в Європі”.


Різка зміна позиції Іспанії з ключових конституційних питань мало чи не вирішальний вплив на позицію польського уряду. Другим вирішальним поштовхом став власне розкол в партії Міллера, який був викликаний бажаннями багатьох з його колишніх колег зайняти більш про-європейську позицію. Знаходячись в практично політичному тупику, Прем’єр Польщі був вимушений зайняти поступливу позицію з питання про Європейську Конституцію, що вже не змогло врятувати його від відставки. 2 травня, на наступний день після приєднання Польщі до ЄС, крісло голови польського уряду стало вакантним.


Передумова четверта


Опитування суспільної думки, яке було проведене соціологічною службою Eurobarometer у 25 країнах Європи в період з 14 по 23 січня 2004 року засвідчило, що 77% респондентів повністю підтримують прийняття Конституції ЄС і лише 15% є противниками. Нинішня підтримка виявилася значно вищою по зрівнянню з аналогічним опитуванням, що відбувався в вересні-жовтні 2003 року, коли вона складала 67%. Найбільший рівень підтримки (більше 80%) зафіксований в Бельгії, Німеччині, Греції, Іспанії, Франції, Ірландії, Італії, Люксембургу, Португалії, Кіпрі, Угорщині, Литві та Словенії. В той самий час, в Швеції та Великобританії рівень підтримки проекту Конституції складає 58 та 51% відповідно. Найбільша кількість супротивників Конституції зафіксована в Австрії, Швеції, Данії та Британії – від 23 до 30 відсотків.


В той самий час, 67% опитаних вважають, що робота інституцій ЄС в разі неприйняття Конституційного Договору може бути заблокована. Такий високий показник засвідчує про розуміння того, що Ніццький Договір після розширення ЄС стане малоефективним інструментом прийняття рішень. А дослідження, що були проведені після грудневого конституційного колапсу, визначили, що за використання „трьохрівневої системи” підрахунку голосів, затвердженої в Ніцці, рішення можуть бути схвалені тільки в 2% від загальної кількості питань, що розглядаються.


Конституційні аспекти Самміту та перспективи


Буквально напередодні відкриття березневого Самміту ЄС ірландський Прем’єр Берті Ахерн звернувся з відкритим листом до своїх колег з конституційної проблематики. Було поінформовано, що з початку головування відбулися двосторонні консультації з усіма керівниками держав-членів ЄС та кандидатами на приєднання. Серед основних положень, що викликають суперечності, знову фігурували ті, які стали основними каменями спотикання, В той самий час було відмічено, що всі лідери виказали готовність к знаходженню швидкого компромісу.


Новий політичний клімат, що виник після терористичних атак в Мадриді, зобов’язав європейських керівників діяти рішуче. В таких умовах, як підкреслила та ж Катінка Бариш, „боротьба з приводу кількості комісарів в Єврокомісії та кількості голосів виглядають просто ляльковими для європейських громадян”.



Та, знаходячись під сильним враженням від того, що відбулося в Іспанії, лідери країн та глав урядів одноголосно погодилися про необхідність включення в текст проекту Конституції статті, яка передбачає взаємну допомогу в випадку терористичних нападів на одну чи декілька країн ЄС.


Фактично дорога до прийняття Конституції Європейського Союзу відкрита. Закриваючи вечірнє засідання Самміту 25 березня 2004 року ірландський Прем’єр Берті Ахерн підкреслив: „Ми всі відчули змінену атмосферу та нове бажання знайти компроміс. Ми всі хочемо прийняти нову Конституцію так швидко, як це можливо”. При цьому і сам Берті Ахерн, і Президент ЄК Романо Проді, і Європейський Парламент наполягали на тому, щоб Конституція була схвалена та підписана обов’язково до проведення євросоюзівських виборів. Відстрочка в прийнятті Конституції могла б призвести до складнопрогонозованих наслідків.


16-17 квітня в Ірландії відбулася неофіційна зустріч міністрів закордонних справ, які обговорили нерозв’язані пункти протиріч. Після офіційного святкування вступу до Європейського Союзу нових десяти членів, 17-18 травня на самміті міністрів закордонних справ в рамках Міжурядової Конференції розходження з принципових питань виявилися настільки серйозними, що знову виникла примара провалу. В цьому зв’язку, один з представників на посаду Президента ЄК Антоніо Вітторіо вимушений був визнати: „Настрій для переговорів був несприятливий, а самі переговори нагадували собою типову драму”.


Але, на протязі тижня перед позачерговим засіданням міністрів закордонних справ, ситуація навколо проекту Конституційного Договору та можливості знаходження компромісних рішень почали поліпшуватися.  А саме в порядок денний цього засідання були включені найбільш суперечливі положення щодо представництва країн в Європейському Парламенті і, поза сумнівом, принцип голосування „подвійною більшістю” голосів.


Пізно ввечері 18 червня 2004 року після драматичних та вкрай важких переговорів на Самміті ЄС, Прем’єр-міністр Ірландії та головуючий в Європейській Раді Берті Ахерн урочисто оголосив про схвалення Конституційного Договору Європейського Союзу та закриття Міжурядової Конференції. Конституційний процес, який тривав майже два з половиною роки закінчився. Скоріш за все, це результат складного, суперечливого, але вимушеного компромісу. Компромісу для подальшого розвитку ЄС, більш глибокого розуміння його сутності пересічними громадянами.


Основні інституційні положення Конституційного Договору наступні:


- починаючи з 2014 року, кількість комісарів в Європейській Комісії буде обмежена 2/3 від загальної кількості членів ЄС. При цьому ротація комісарів буде відбуватися на основі чітко регламентованого представництва;
- рішення в Раді Європейського Союзу будуть прийматися на основі принципу „подвійної більшості”, коли його підтримують 55% країн-членів, що репрезентують не менш 65% населення. При цьому, для блокування прийняття рішення необхідна спільна згода, як мінімум, чотирьох держав;
- загальна кількість політичних питань, на які розповсюджується принцип „подвійної більшості”, збільшилася на 50;
- в низці особливо чутливих сфер (юстиція, зовнішня та безпекова політика, економічна та монетарна політика, виключення держави з ЄС) вводиться система „суперкваліфікованої більшості”, коли для прийняття рішень необхідна згода 72% країн, репрезентуючих 65% населення;
- в низці сфер (юстиція та внутрішні справи, соціальний захист) вводиться принцип „аварійного гальма”. При цьому, країна яка не згодна з прийнятим рішенням, може звернутися до Європейської Ради для прийняття остаточного рішення на основі одностайного голосування;
- збереження права вето в сфері оподаткування, безпекової та військової політики;
- кількість депутатів в Європейському Парламенті в 2014 році буде складатися з 750;
- вводиться посада Президента Європейської Ради, який буде обиратися на 2,5 роки;
- вводиться посада міністра закордонних справ, а також буде створюватися дипломатична служба ЄС. 


 Залишається відкритою одна, але принципова, проблема – в якому європейському місті організовувати урочисту процедуру підписання Конституції Європейського Союзу. Вже зараз думки розділилися – або в Римі, де був підписаний Договір про утворення Європейського Економічного Союзу, або в Мадриді, в пам’ять про трагічні події 11 березня 2004 року. Мені здавалося, що урочисте підписання з повним правом можна було б  провести в ірландській столиці – Дубліні в знак безпрецедентного політичного тріумфу нейтральної Ірландії та її політичних керівників. Та все ж таки вибір зупинився на „Вічному Місті”.


Після цього починається складний та непередбачуваний процес ратифікації Конституції, що може розтягнутися майже на два роки. Причому, згідно національного законодавства обов’язковість референдумів передбачена, як мінімум, в 8 державах ЄС, а про намір проведення власних національних референдумів вже оголосили десять країн. Можна спрогнозувати, що серйозні проблеми з ратифікацією виникнуть передусім в Данії, Швеції, Польщі. Вкрай важка ситуація у Великобританії. Після Самміту ЄС Тоні Блейєр оголосив про виникнення „нового, більш англо-саксонського, про-атлантично налаштованого ЄС”. Але, така заява була зроблена на фоні значно суперечливіших заяв „відвертих федералістів”, які не знайшовши підтримки своїх ідей „єдиної Європи” в конституційному процесі, можуть використати компромісні рішення для щонайшвидшої реалізації ідей „серцевинної Європи”. 


Але, скоріш за все, найбільша небезпека для подальшого існування ЄС може трапитися тоді, коли одна із країн або декілька на своїх національних референдумах не ратифікують Конституцію. Які виходи із потенційно можливої ситуації – виключати країну з ЄС, повторно проводити референдум, заключати з цією країною тимчасову угоду – невідомо. В цьому контексті фахівці Центру вивчення європейської політики справедливо зауважують: ”Якщо Конституцію відкинуть в однією з великих держав, тоді буде велика біда. Якщо Конституцію відкине яка-небудь інша країна, тоді все рівно буде біда. В такому випадку ЄС буде вимушений повернутися до старого Договору, а всі ми – знову в коло з якого хотіли вийти”.


Прийняття Конституції, фактично, буде означати визначення в питаннях, які складають стратегічну природу самого існування Європейського Союзу. По-перше, безпрецедентне розширення ЄС засвідчує, що закінчується реалізація одного із найпотужніших європейських проектів, для якого Європейська Конституція стає логічною і формальною рамковою основою, яка не передбачає інституційних чи будь-яких інших глибинних інтеграційних перетворень, навіть на довгострокову перспективу. Професор Ендрю Моравчик, директор Центру ЄС із Гарвардського Університету в своїй, вже широко відомій статті, що викликала вкрай гостру полеміку, : ”Міф щодо європейської „кризи лідерства” стверджує: „Європа досягла своєї зрілості. Після півсторічного успіху європейська уніфікація досягла межі неповернення. В цьому контексті, Конституція, що пропонується, повинна розглядатися в якості доволі консервативного, консолідованого документу, який символізує закінчення, а не початок, ери радикальних конституційних інновацій”.


По-друге, основне політичне кредо „єврофедералістів”про те, що саме існування ЄС має на увазі постійний рух до єдиної європейської супердержави, в разі прийняття Конституції ЄС буде означати тільки одне – Європейський Союз, майже однозначно, не стане федерацією. Міждержавний підхід в реалізації історичного проекту під назвою „Європейський Союз” стає домінуючим. І це домінування стане всепоглинаючим, якщо з якоїсь причини Європейська Конституційний Договір не буде схвалений.


 




USERS COMMENTS

Ваше ім'я
Ваша поштова скринька
Заголовок
Ваш відгук
Залишилось сомволів
| | | Додати в вибране
Пошук
Підписка
Центр миру, конверсії та зовнішньої політики України
Інститут євро-атлантичного співробітництва
Центр "Україна - Європейський вибір"
Defense Express
Центр європейських та трансатлантичних студій

Rambler's Top100 Rambler's Top100


Міжнародний фонд відродження Проект здійснено за підтримки
Міжнародного Фонду "Відродження"
Міжнародний фонд відродження Проект здійснено за підтримки
Центру інформації та документації НАТО в Україні
© 2004 - 2022. ЄВРОАТЛАНТИКА.UA
Всі права захищено.

Даний проект фінансується, зокрема, за підтримки Гранту Відділу зв'язків із громадськістю Посольства США в Україні. Точки зору, висновки або рекомендації відображають позиції авторів і не обов'язково збігаються із позицією Державного Департаменту США.
На головну Анонси подій Новини Аналітика Топ новини та коментарі Мережа експертів Про проект