"Ніхто в дійсності й не передбачав, що держави рівні"
Валєрі Жискар Д'естен, Президент Європейського Конвенту
"Колапс Самміту в Брюселі 13 грудня та неприйняття нового Конституційного Договору занурили  ЄС  у велику та безпрецедентну кризу"
Кірсті Х'южз, Центр вивчення європейської політики, Брюссель 

Міжурядова Конференція (МУК) Європейського Союзу, яка урочисто відкрилася 4 жовтня 2003 року в Римі на фоні вишуканості внутрішнього вбрання палацу та яскравих спалахів сотень софітів, 13 грудня в Брюсселі, після офіційної заяви Прем’єр-міністра Італії Сільвіо Берлусконі щодо неможливості знайти компроміс з цілого ряду найбільш принципових положень проекту Конституції Європи, призупинила свою діяльність. Фактично, це свідчило про одну із найбільш серйозних невдач в майже піввіковій історії ЄС. Цілі, що були визначені в Лаекенській Декларації, яка стала історичною та була одноголосно схвалена більше двох років тому та заради досягнення яких був скликаний Європейський Конвент, залишилися поки що невиконаною мрією.

Європа фактично принишкла, не бажаючи вірити в те, що трапилося в бельгійській столиці за два тижні до Різдвяних свят 2003 року. В перші дні після колапсу, фактично, тільки Джон Палмер, політичний директор брюссельського Європейського політичного центру відверто написав: ”Тупік щодо розв’язання ключових питань нової Конституції може свідчити про межі, яких може досягти європейська інтеграція поміж 25 країн, по крайній мірі на сучасному етапі розвитку”.

Комплексний аналіз доступної інформації все більш схиляв до думки, що ”скриньку Пандорри”, яка асоціювалася з немов би досягнутим компромісом щодо інституціональної побудови ЄС та яку наполегливо просили не відкривати Валері Жискар Д’естен, Сільвіо Берлусконі, Йошка Фішер та інші впливові політики прийшлося все-таки відчинити 28-29 листопада 2003 року в Неаполі, де збирався так званий ”Конклав” міністрів закордонних справ ЄС.

До  найбільш важливих питань, які залишалися в ”скриньці Пандорри”, були віднесені:

проблема розподілу голосів в Європейській Раді;

проблема ротації головування в секторальних Радах ЄС та введення в них так званого ”командного президентства”;

проблема розширення сфери застосування процедури голосування кваліфікованою більшістю.

Головним каменем спотикання, який призвів до провалу конституційного процесу, за висновками більшості аналітиків, стала категорична позиція Іспаніі та Польщі стосовно питання розподілу голосів в Європейській Раді (ЄР) , які наполягали на збереженні складної системи підрахунку, започаткованої після не зовсім вдалого компромісного рішення в Ніцці наприкінці 2000 року. У відповідності з прогнозами аналітиків при використанні правил голосування, прийнятих в Ніцці, досягнути рішення можливо тільки лише щодо 2% питань, що розглядаються. Лідер німецьких депутатів в Європейському Парламенті Клаус Хяйнц заявив: ”Польща та Іспанія” показали, що вони не відповідають рівню європейської історії”.

Але не тільки така непохитна позиція призвела до фіаско. За лаштунками залишилася позиція однієї з ведучих та впливових фігур сучасної європейської політики – Президента Європейської Комісії Романо Проді.

Європейська Комісія: послаблення позицій? Проді грав ва-банк 

Об’єктивно, проект Європейської Конституції, що був винесений Конвентом на розгляд МУК, послабляв позиції Європейської Комісії  в інституціональній архітектурі розширеного ЄС. Основним фактором послаблення стала пропозиція про обрання Президента ЄК Європейським Парламентом, що вже в значній мірі обмежує політичну самостійність ”головного європейського виконавця”. При запропонуванні кандидатури Президента ЄК Європейська Рада повинна враховувати результати виборів до ЄП, що суттєво може заполітизувати до сих пір такий аполітичний орган як Європейська Комісія. Для обрання Президента ЄК необхідна підтримка більшості європейських парламентарієв. Але, як і у відповідності з процедурами Договору про ЄС, на розгляд ЄП виноситься лише одна кандидатура на пост голови ЄК. Навряд чи таке нововведення надасть більшої легітимності  майбутньому Президенту ЄК. З іншого боку, якщо на цій пост, у відповідності з загальноприйнятними демократичними нормами, будуть претендувати декілька кандидатів запропонованих ЄП, тоді ще більшої політизації вищого виконавчого органу не уникнути. Й навряд можна взагалі розглядати можливість прямого обрання Президента ЄК голосуванням всім населенням Європейського Союзу.

Немовби передбачаючи такий сценарій розвитку, засновники Європейського Співтовариства свідомо задекларували використання ”community” метода лише в рамках Комісії і саме Комісія, а не Європейський Парламент, має компетенцію основного ініціатора законодавчих актів. При цьому, на мій погляд, необхідно відзначити, що безсумнівний пріоритет даного метода повинен розповсюджуватися виключно на ЄК та не зачіпати основи функціонування Європейської Ради, секторальних Рад міністрів, Європейського Парламенту.

Але чому адвокати ”community” методу ведуть мову про можливість його ерозії на користь великих країн, маючи на увазі тільки пропозицію щодо зменшення розміру Комісії, та мовчать про потенційну подавляючи перевагу малих держав, чисельність яких в травні 2004 року досягла дев’ятнадцяти. Але ж в проекті Конституції не йде мова про приниження ролі ЄК, а тільки лише щодо подальшого збереження та підвищення ефективності її діяльності.

Пропозиція Європейського Конвенту про зменшення числа комісарів до 15 мало на увазі один, вкрай серйозний аспект. Мова йде про положення Ніццького Договору, що передбачає зменшення числа членів ЄК, коли ЄС стане співтовариством 27-ми. При цьому, може виникнути така ситуація, коли декілька держав взагалі не будуть репрезентовані в Комісії. В такому випадку, вони можуть на захотіти приймати її пропозиції або, що більш серйозно, виконувати рішення Комісії в рамках встановлених повноважень. Така потенційна загроза, поза сумнівом, теоретично може виникнути. Але, скоріш за все, тільки теоретично.

Немовби відчувши всю серйозність намірів МУК втілити в життя пропозиції Європейського Конвенту, Президент Європейської Комісії Романо Проді вирішив діяти ва-банк. Бо, в принципі, мова йшла про політичне майбутнє одного з ведучих європейських політиків, до яких нинішній голова ЄК, поза сумнівом, відноситься.

16 жовтня 2003 року, за декілька днів до відкриття запланованого, згідно графіку проведення МУК, засідання голів держав та урядів ЄС в Брюсселі, Романо Проді провів спеціальну прес-конференцію. Питання, які піднімалися, по суті, стали стратегічним маніфестом Президента ЄК щодо ключових питань інституційної побудови Союзу. Лаконічність, прозорість та чіткість положень програмного виступу Проді стали фактично безпрецедентними. І природньо, що один із трьох постулатів відносився до Комісії:

”Комісія повинна включати по одному комісару від кожної країни-члена ЄС з рівним правом та одночасно з цим, Комісія повинна ефективно функціонувати”.

Але навіщо Проді вів мову щодо ефективності функціонування ЄК в світлі своєї настирливої пропозиції, маючи на увазі кількісний склад, - не дуже зрозуміло. Більше того, ”деякі держави побоюються, що рішення, яке ми пропонуємо може залишити двері відкритими для введення ”Директорії всередині ЄС”, - відмітив Президент ЄК. Значить сумніви й, мабуть серйозні, залишалися. А ”Директорією” названа можлива тотальна перевага малих держав над великими в співвідношенні 19:6, що деякими аналітиками вже було схарактеризовано як ”тиранія малих держав”. 

Та все ж Проді діяв вже фактично без огляду. Схоже, що в деякій мірі, особисті мотиви були значними. Але хто доведе. Хоча інші  пункти стратегічної заяви примушують серйозно замислитися.

Президент Європейської Ради та Міністр закордонних справ ЄС: рух на користь міжурядового підходу

Ротаційний принцип, згідно якого Європейську Раду по черзі, кожні півроку очолює та або інша країна ЄС, останнім часом приваблював, в першу чергу, тих, кого переповнювали амбіційні плани. Але, довести ці плани до конкретного втілення було до снаги далеко не всім. Так трапилося під час головування Фінляндії, коли була розроблена ”таблиця підрахунків балів Тампере” для реформи сфери юстиції та внутрішніх справ. Так трапилось і з португальським головуванням, коли була задекларована амбіційна Лісабонська стратегія, згідно якої економіка ЄС до 2010 року повинна стати найбільш динамічно розвинутою в світі. Попередні висновки щодо реалізації цієї стратегії пригнічують.

Розширення Європейського Союзу до двадцяти п’яти держав фактично визначило наперед необхідність кардинальної зміни існуючого ротаційного принципу. Принцип ротації для ЄС-6, ЄС-12 та навіть ЄС-15 є майже  несумісним з ЄС-25. Чекати своєї ”зіркової години” дванадцять з половиною років – недозволена розкіш. Але, малі держави знову стали в жорстку, хоча й не таку категоричну опозицію до пропозиції Конвенту ввести посаду Президента Європейської Ради (ПЄР), який буде призначатися цією ж таки Радою на період 2,5 років. Романо Проді, коментуючи цю новацію 16 жовтня 2003 року, був гранично стислим: 

”Я знаходжу пропозицію Конвенту щодо Президента Європейської Ради очевидною. Президент буде очолювати Європейську Раду та слідкувати за тим, щоб даний орган функціонував відповідним чином. Європейська Рада залишається окремим інститутом з чітко визначеною роллю”.

Схоже, що цією підтримкою введення поста ПЄР Р.Проді намагався знайти відповідну підтримку у великих країн, чия кандидатура на посаду Президента Європейської Ради, вкрай ймовірно, буде мати найбільш реальні шанси на перемогу. Хоча при цьому висуваються доводи про те, що пост Президента Європейської Ради може перерости в високо впливову посаду з розмитими ступенями легітимності та звітності.

Така потенційна небезпека дійсно існує, але чи навряд лідери ЄС допустять подібний розвиток ситуації, вже на даному етапі роблячи спроби значно обмежити повноваження ПЄР. Більш того, серйозно розглядаються пропозиції щодо надання майбутньому голові Європейської Ради чисто представницьких функцій, які, в основному, будуть зведені к свого роду посередницьким обов’язкам. Але, скоріш за все, це також крайня позиція. Існуюча стурбованість, що ПЄС буде своєрідним заручником ”великої шістки” також не мають під собою підстав для великого занепокоєння, враховуючи принципове нововведення в роботі Європейської Ради – системи голосування кваліфікованою більшістю (QMV) по більшості питань, що слугуватиме надійним гарантом захисту прав малих та менш розвинутих країн. Природньо, в тому випадку, якщо вони домовляться між собою. А вести мову щодо прямих виборів ПЄР населенням країн-членів казати  даремно. Майже зрозуміло, що, наприклад, португальці не будуть голосувати за словенця, а шведи -  за грека.

Для ЄС існує ще одна вкрай важлива проблема, яка підкреслює, що нинішня система не забезпечує необхідної постійності й ефективності в проведенні узгодженої міжнародної політики ЄС, що призводить до незадовільного рівня присутності на світовій арені.

В цьому зв’язку, третя пропозиція Романо Проді була наступною:

”Double-hat” рішення, що стосується Міністра закордонних справ - одне із найбільш важливих та інноваційних в проекті Конституції. Міністр отримує мандат від Європейської Ради для реалізації Спільної політики в області міжнародних відносин та безпеки. В той самий час, міністр буде членом та Віце-президентом Комісії. Якщо МУК відкине підхід, що пропонується, складності неминучі. Тому, я рекомендую залишити текст цієї пропозиції, підготовленої Конвентом, без змін”.

Пропозиція щодо подвійного підпорядкування міністра закордонних справ ЄС в значній мірі знизило стурбованість малих країн, які побоювалися, що ”головний дипломат ЄС” буде знаходитися в прямому підпорядкуванні Європейської Ради.

Ще більш важливою проблемою залишається проблема розподілу повноважень між Президентом Європейської Ради та Міністром закордонних справ ЄС. Можливим виходом з серйозних протиріч, що передбачаються, може стати використання чітко регламентованих правил або процедур у відповідності з якими Міністр закордонних справ виконує текучу діяльність по реалізації зовнішньої політики ЄС на основі своїх повноважень, очолюючи згідно проекту статті I-23 Раду по міжнародним справам. В свою чергу, Президент Європейської Ради проводить офіційні переговори з питань міжнародної політики на вищому рівні. Але, з великою долею впевненості можна передбачити, що лідери держав Союзу, вочевидь, ні за яких обставин, не допустять різкого підсилення повноважень – чи то Президента Європейської Ради, чи то міністра закордонних справ, не даючи для них змоги монополізувати сферу зовнішніх відносин та безпеки.

Заключний варіант тексту Конституції повністю увібрав в себе всі три пропозиції Романо Проді. Здавалося, що успіх майже гарантований. Але всього передбачити не вдалося, в першу чергу, непоступливість Іспанії, а особливо Польщі. 

Чи можливий конституційний компроміс?

В Іспаніі в березні пройшли парламентські вибори, на яких відбулася несподівана зміна влади. Жахливі терористичні атаки на мешканців іспанської столиці за три дні до голосування корінним чином змінили політичну ситуацію в країні та привели до влади Соціалістичну партію. Хоча, вже в грудні в Брюсселі Іспанія була готовою розглядати ряд компромісних рішень, які немовби були підготовлені Сільвіо Берлусконі.

Ситуація з Польщею виглядала набагато серйознішою. Але, залишившись на самоті, Польща вимушена була шукати шляхи відступу. Ситуація різко змінилася після ”партійного бунту” всередині правлячої соціал-демократичної партії, що призвела до відставки Лешека Міллера – прем’єра, що користувався  мінімальною підтримкою населення.

Окрім того, проти Польщі могли бути застосовані механізми й не тільки політичного примусу. Дебати по бюджетним питанням ЄС, що почалися, можуть стати  засобом впливу на непоступливих з боку основних фінансових донорів і, в першу чергу, Німеччини, яка вже почала проводити багатозначні аналогії між бюджетом та закінченням конституційного процесу. Більш того, Німеччина, Британія, Франція, Нідерланди, Швеція та Австрія – найбільші донори бюджету – вже виступили із заявою про можливе заморожування існуючих фондів підтримки та розвитку. Більше того, вони пропонують знизити нині існуючий рівень відрахувань в ці фонди з 1,27% ВНП до 1% зі скеруванням їх в найбільш пріоритетні області.

Та все ж таки, найбільший зиск  єдності Європейському Союзу можуть нанести ініціативи Франції та Німеччини про так звану ”двух-швидкісну Європу”, що може призвести до розколу, послабленому та роздробленому Союзу.

На такому фоні розгорнулося дискусія про те, коли МУК зможе поновити свою роботу та зробити спробу досягнути компромісу – під час головування Ірландії чи Нідерландів. Багато були схильні до того, що друга половина 2004 року може стати реальною датою чергової спроби завершення європейського конституційного процесу. Але, головування Нідерландів буде перевантажено проблематикою нових фінансових перспектив та вкрай  складним ”турецьким питанням”. В той самий час, існували і серйозні думки, що пропонували досягти компромісу саме під час ірландського головування. При цьому, в якості найважливішого аргументу наводяться вибори до Європарламенту, що відбудуться в червні – виборці повинні мати конституційну основу для свідомого вибору. В цьому зв’язку, видаються вельми переконливими думки впливового європейського парламентарія Ендрю Даффа:

МУК повинна завершитися під час головування Ірландії;

Європейський Конвент повинен бути запрошений для консультування МУК;

група країн, що притримується однакових позицій, повинна мобілізувати свої зусилля для підтримки прийняття Конституції з одночасною підготовкою змін до Ніццького Договору про умови поглибленого співробітництва.

Прем’єр-міністр Ірландії Берті Ахерн провів заплановані неформальні консультації з лідерами країн ЄС та надав свою доповідь на розгляд березневого Самміту ЄС. Політична ситуація на Самміті 25-26 березня кардинально відрізнялася від атмосфери грудневої зустрічі на вищому рівні, що дало змогу заявити про поновлення роботи Міжурядової Конференції ЄС. 17-18 травня на засіданні МУК на рівні міністрів закордонних справ у Брюсселі знову тривали важкі та суперечливі переговори щодо тексту проекту конституційного Договору ЄС. Почали з’являтися нові пункти суперечностей, які раніше знаходилися в сутінках. Схоже, що шок після березневих терористичних атак в Мадриді минув. А ситуація знову стає не передбачуваною.

Та в любому випадку, не можна не погодитися з думкою Кірсті Х’южз, співробітниці Центру вивчення європейської політики: ”В сучасному політичному середовищу, важко передбачити, що в 2004 році ЄС буде здатний зробити серйозний колективний внесок в глобальні справи – чи то безпеку, торгівлю або розвиток, чи то в використанні реальної  політичної волі та стратегії щодо викликів нових сусідів та розширеної Європи, яка оточує розширений ЄС”.