АНАЛІТИКА

16.06.2004 | “Nothing is agreed until everything is agreed”
Олексій Коломієць - Виконавчий директор Центру "Україна - європейський вибір"

Самміт Європейського Союзу, що відбувся 25-26 березня 2004 року, проходив у зосереджено-діловій атмосфері. Після терористичних атак в Мадриді, лише за два тижні до дня відкриття Самміту, політичні настрої в Європі змінилися самим суттєвим чином. І не можна не визнати, що навіть звичайне відчуття остраху підштовхувало лідерів Європейського Союзу до реальних дій. Фокусування таких дій зосередилося на двох основних позиціях: по-перше, необхідності вироблення екстреної та адекватної політики ЄС в боротьбі з тероризмом; по-друге, рішення щодо відновлення роботи Міжурядової Конференції після конституційного колапсу в грудні 2003 року. Всі наполегливі спроби ряду країн віднайти можливості для проведення позачергового Самміту ЄС до проведення виборів в Європейський Парламент розбивалися непохитною позицією головуючої Ірландії.


До моменту проведення самміту в березні згідно попередньої програми, ірландський Прем’єр Берті Ахерн провів двосторонні зустрічі з усіма лідерами країн Європейського союзу та десятьма лідерами країн, які ще готувалися до приєднання 1 травня 2004 року. Практично після кожної такої зустрічі виказувався стриманий оптимізм з приводу того, що конституційний компроміс бажаний і, більш того, можливий ще під час саме ірландського головування. В цьому зв’язку, віднесення Іспанії та Польщі до країн, з якими переговори по проекту Конституції відбулися останніми, виглядало цілком обгрунтованим і, в якійсь мірі, пророчим. Непрогнозована зміна уряду в Іспанії і відставка непопулярного в Польщі уряду на чолі з Лєшеком Міллером, багато в чому, стимулювала позитивні настрої по відношенню до майбутнього Конституційного Договору. Ірландією був підготовлений, причому свідомо, стислий узагальнюючий документ з основних проблем конституційного процесу, в основу якого був покладений , що надалі став крилатим, постулат: „Ніщо не може вважатися досягнутим доти, поки все не досягнуто”. А така впевненість почала зникати майже одразу після завершення березневого Самміту.


Поновлена невизначеність та невпевненість


Перші ознаки того, що проект Конституції  може знову не отримати свого схвалення, з’явилися в двадцятих числах квітня. Саме тоді, джерела наближені до національних урядів, свідчили про те, що кількість питань, які підлягали урегулюванню, досягла 15-20. Майже відчуваючи, що ситуація почне змінюватися, ірландський Прем’єр 8 квітня звернувся до всіх голів країн та урядів ЄС з особливою відповідальністю підійти до одного із найбільш важливих періодів конституційного процесу та запропонував провести в Дубліні спеціальне засідання на рівні спеціальних уповноважених. Напередодні призначеного засідання Ірландське головування опублікувало два інформаційних повідомлення, в яких були перераховані основні пункти, які підлягали вирішенню. До таких, зокрема, відносилися питання реформування головування в „секторальних” Радах, розділення Ради з загальних питань та зовнішніх відносин на два окремих інститути, більш точне визначення повноважень міністра закордонних справ, визначення дипломатичної служби ЄС, виключення ведення енергетичної політики зі сфери  спільної компетенції Союзу та країн-членів та інші. До дати проведення Самміту міністрів закордонних справ всі  суперечливі питання були фактично врегульовані. Безпосередньо на Самміт виносилися найбільш складні та принципові питання:



1) можливість розширення процедури голосування кваліфікованою більшістю на сфери оподаткування, зовнішньої політики та соціальної політики, тобто на ті сфери, що були обмежені „червоною лінією” Великобританією та, зокрема, Ірландією;
2) Визначення числа комісарів в складі Європейської Комісії, яке передбачало відмову від формули „одна країна – один комісар” та зменшення кількісного складу до 15 чи 18 комісарів, починаючи з 2009 або 2014 року. Причому формула ротації національного представництва в Європейській Комісії була розрахована виключно для 27 країн, маючи на увазі майбутнє членство Болгарії та Румунії, але не більше.


Вже наявність даних двох, вкрай складних та суперечливих питань в порядку денному Самміту, передбачала серйозні складності. Окрім цього, необхідно було прийти до згоди по питаннях багаторічних фінансових перспектив, бюджетних процедурах, загальній комерційній політиці та повноважень Європейського Суду з проблем визначення санкцій у випадку перевищення дефіциту бюджету в тій чи іншій державі.


Саме з цих питань, що раніше не входили в перелік таких суперечливих, виникли серйозні розходження в поглядах. Так Нідерланди категорично виступили проти можливого зменшення ролі Європарламенту в бюджетному процесі. На своєму останньому засіданні 5 травня 2004 року європарламентарії ультимативно вимагали збереження своїх повноважень в питаннях бюджету ЄС, погрожуючи, в противному випадку, заблокувати весь конституційний процес. Окрім цього, була відсутня згода щодо реалізації спільної комерційної політики. В цьому зв’язку, Швеція та Фінляндія, підтримувані Данією, Естонією та Словенією виступили проти розширення даної політики на соціальну сферу, освіту, культуру та охорону здоров’я.


В той же час, з’явилися чіткі ознаки того, що знайдений консенсус по системі „командного президенства” в секторальних Радах, хоча за декілька днів до засідання існуюча система „шестимісячної ротації” вважалася буде збереженою. Але, запропонована система, коли на протязі 18 місяців Ради міністрів ЄС будуть одночасно очолювати три країни на основі ротаційного принципу, вважалися багатьма доволі складною й не дуже ефективною, з розмитим ступенем відповідальності. Окрім цього, виникає проблема ефективної взаємодії між одночасно головуючими країнами та перспективним Президентом Європейської Ради, міністром закордонних справ ЄС, Президентом та комісарами ЄК.


Але розходження з принципових питань на Самміті міністрів закордонних справ 17-18 травня виявилися настільки серйозними, що атмосфера на засіданнях, на погляд багатьох присутніх, нагадувала ту атмосферу, що домінувала на Самміті ЄС в грудні 2003-го. Як і очікувалося, британський уряд був непохитній з приводу посягання на області виключного національного суверенітету, категорично блокуючи спроби розширення сфери застосування голосування кваліфікованою більшістю. З іншого боку, визначення числа комісарів стало ще однією майже нездоланною перешкодою. Франція запропонувала число комісарів 15 або 18, Німеччина – 2/3 від кількості країн, починаючи з 2014 року, а Бельгія пропонує дату – 2009 рік. В той самий час, Данія, Австрія, Греція та декілька нових країн переконані в тому, що від кожної країни повинен бути репрезентований один комісар.


Окрім цього, все частіше стали підніматися питання щодо легітимності польської урядової делегації вести переговори щодо проекту Конституції, враховуючи той факт, що претендент на посаду прем’єра Марек Бєлка не отримав вотуму довіри в польському Сеймі.


Знову з’явилися ознаки того, що Іспанія, як і раніше займає жорстку позицію щодо проблеми формули голосування в Раді ЄС. Хоча така поведінка уряду Сапатеро не виявляється несподіваною, враховуючи факт того, що іспанські соціалісти і до своєї непрогнозованої перемоги на парламентських виборах чітко не заявляли свої конкретні пропозиції.


І поза всіляких сумнівів, внутрішні політичні процеси майже в кожній країні ЄС безпосередньо впливали на поведінку національних урядових делегацій на переговорах по проекту Конституції в рамках Міжурядової Конференції. Міністр закордонних справ Бельгії Луї Мішель сказав, що „невідомо, існує чи можливість для ряду країн пом’якшити свою позицію перед європейськими виборами”.


Розходження були настільки серйозними, що знову виникла примара провалу. Фактично, 18 травня міністри закордонних справ роз’їхалися по своїх країнах з нерадісними передчуттями. В цьому зв’язку, представник Європейської Комісії на переговорах, один з претендентів на посаду Президента ЄК Антоніо Вітторіно вимушений був визнати: „Настрій для переговорів був несприятливий, а самі переговори нагадували собою типову  драму”.


Розуміючи всю складність та непередбачуваність конституційного процесу, та враховуючи непоступливу позицію Великобританії, Німеччина та Франція знову повернулися до своєї улюбленої ідеї „різношвидкісної Європи”. 18 травня, після майже провальних переговорів, дві країни виступили з пропозицією про те, що використання принципу „поглибленного співробітництва” в проекті Конституції повинно бути спрощено. Але, з деякими обмежуючими правами з боку Ради ЄС (так зване правило „аварійного гальмування”). В якійсь мірі така пропозиція нагадувала майже ультиматум з погрозами реального розколу. Причому, така вкрай суперечлива пропозиція з’явилася після заяви вищого офіціозу ФРН про те, що Конституція ЄС може бути введена в дію після того, як її підтримають 20 з 25 держав. Чому виникла саме така пропорція, так і залишилося незрозумілим. Але, можна передбачити, що німецькими експертами передбачається можливість провалу підтримки проекту Конституційного Договору, як мінімум, в п’яти державах. Ірландський уряд зайняв незвично жорстку позицію по відношенню до суперечливої ідеї Німеччини, заявивши, що Конституція повинна бути підтримана в усіх країнах ЄС. Після такої реакції головуючої Ірландії схожі пропозиції вже ніхто не згадував.


Складалося враження, хоча об’єктивний розгляд конституційного політичного процесу призводив саме до цього, що основним опонентом проекту Конституції стає Великобританія. Але, опонентами саме тієї модифікації, яку з відчуттям приречених просто проштовхував „федералістський блок” на чолі з Німеччиною та Францією. Ситуація для уряду Тоні Блейєра погіршувалася ще тим, що 20 квітня воно фактично „спалило за собою всі мости”, оголосивши про намір провести загальнаціональний референдум. Виступаючи на засіданні Палати общин британський Прем’єр заявив: “Питання, поза сумнівом, буде щодо Конституційного Договору. Але наслідки повинні розглядатися значно ширше. Прийшов час визначити раз і назавжди чи хоче Британія бути в центрі прийняття європейських рішень  або ні. Прийшов час вирішити: наше призначення бути лідером та союзником в Європі або опинитися на її кордонах”. Але, згідно поглядів багатьох аналітиків, ситуація далеко не така однозначна.


Однозначне лише одне. Блискуча англійська дипломатія почала складну та багатоходову комбінацію. Це може виказатися дивним, але мета цієї вишуканої гри – врятувати Конституцію Європейського Союзу як утворення, що базується на міжурядовому, а не федеративному принципі. То, що почалося після заяви лідера лейбористів в британській консервативній пресі важко визначити одним чи декілька реченнями. Але такий безпрецедентний наступ на проект Конституції як такий тільки підсилив позиції уряду на дуже складних переговорах в Брюсселі. Британія знову почала терміновий пошук союзників. Ситуація тому сприяла.


Як вже відмічалося раніше, група країн була фактично непохитною з приводу пропозиції зменшення кількості комісарів в ЄК. Але, підігруючи внутрішньополітичним настроям, скоріш за все, всі розуміли, що в цьому питанні рано чи запізно прийдеться поступитися. Прем’єр-міністр Данії Андерс Фогс Расмусен в інтерв’ю датському телебаченню заявив, що “пропозиція щодо представництва одного комісара від кожної країни не може бути реалізована”. Така заява, скоріш за все, була прийнята після того, як прихильниками підходу обов’язкового національного представництва в ЄК залишилися тільки Данія, Греція, Словенія та Естонія. Расмуссен схильний до того, що кількість комісарів може складати 18. Така позиція могла бути сприйнята доволі несподіваною, якби не пропозиція уряду Великобританії Расмуссену очолити Європейську Комісію. Красномовний факт практичного втілення політики „батога та пряника”, в даному випадку, у виконанні Великобританії.


 Боротьба за посаду Президента ЄК стає вкрай гострою та важко передбачуваною. І боротьба за цю посаду може стати свого роду „торгом” за проект Конституції. Вибір кандидатури Расмуссена з боку британського уряду був не випадковим. Саме Расмуссен твердо підтримував США в діях проти Іраку і „залишив” Данію поза „єврозони”. Є ознаки того, що його кандидатуру – правоцентристського датського консерватора – можуть підтримати малі країни, а також про це вже заявила й Польща.


Але ситуація змінюється з калейдоскопічною швидкістю. І вже після візиту ірландського Прем’єра до Лондона на самому початку червня на обрії з’явилася кандидатура “суперважковаговика” – нинішнього Генерального секретаря ЄС Хав’єра Солани. Причому з дуже високими шансами на успіх.


Країни, що залишилися на самоті, і які до останнього відстоювали свої претензії щодо власного комісара, після британського „вищого політичного пілотажу”, вимушені були зміритися з таким розвитком. Фактично, один з найбільш гострих пунктів щодо кількісного складу Європейської Комісії був вирішений.
 
Таке рішення вельми складно сприймається в багатьох країнах Євросоюзу. Але хто програв, поза всіляких сумнівів, - це Романо Проді – апологет обов’язкового національного представництва в складі найвищого представницького органу ЄС.


На фінішній смузі конституційного процесу


Не має сенсу сумніватися в тому, що рішення Великобританії щодо проведення національного референдуму в значній мірі вплинуло на весь хід конституційного процесу і багато в чому знизило рівень вимог з боку “федеративно” налаштованих держав. Навколо Великобританії почалася формуватися група, яка відверто притримується “міжурядового підходу” і, більше того, вони є відвертими “євроатлантистами”. Після рішення британського уряду, таке ж саме рішення щодо проведення національного референдуму оголосив й датський уряд. Враховуючи внутрішньополітичну ситуацію в обох країнах та, в першу чергу, майбутні парламентські вибори в Британії восени або влітку 2005 року, дата проведення таких референдумів передбачається не раніше осені майбутнього року, або навіть пізніше. Це виглядає навіть логічним і в тому випадку, якщо таке рішення прийдеться просто відмінити, маючи на увазі можливість конституційного провалу на Самміті ЄС 17-18 червня.


Але, на протязі тижня після проведення засідання МПК 17-18 травня та позачергового засідання міністрів закордонних справ 24 травня, ситуація навколо можливості знаходження компромісних рішень почала  поліпшуватися. А саме в порядок денний цього засідання були включені найбільш суперечливі положення щодо представництва країн в Європарламенті і, поза сумнівом, принцип голосування “подвійною більшістю” голосів.


Що стосується першого пункту, було прийнято рішення про збільшення мінімального представництва країн в Європарламенті до 5 депутатів.


Принцип голосування “подвійною більшістю”, в принципі, був підтриманий всіма учасниками. Боротьба розгорнулася за конкретні цифрові показники та знаходження паритету між граничними значеннями кількості країн та кількості населення. Іспанія запропонувала підвищити поріг населення із запропонованих Конвентом 60% до 65%. Але багато країн вважають, що великий розрив в чисельних показниках двох порогів може призвести до зниження ефективності всієї системи голосування та спрощення умов блокування при прийнятті рішень. Наразі розглядається новий компромісний варіант – 55%-62% і рішення щодо цього, скоріш за все, буде прийнято на майбутньому засіданні Ради ЄС з загальних питань та зовнішніх відносин 14 червня. І, можливо, що на цьому засідання Ірландія, знаходячись під дуже сильним тиском групи країн, які вимагають “піти на ризик”, буде вимушена запропонувати так званий “глобальний пакет”, але за умовою, що всі країни готові його підтримати.


Ситуація в Європейському Союзі складна та суперечлива, але значно сприятливіша, по зрівнянню з настроями, що панували після коллапсу Самміту в грудні 2003 року. Початок повноправної участі нових країн в процесах ви- опрацювання та прийняття рішень свідчить про те, що ці процеси значно ускладнилися і це ще до вступу в дію складних механізмів Ніццького Договору. Немовби досягнутий компроміс та бажання прийти до заключної згоди, що були присутніми на Самміті ЄС 25-26 березня, були результатами дій “15-ти”. Фактично нові країни (виключаючи Мальту та Кіпр) створили “новий блок” (можливо, недовготривалий), який в союзі з Великобританією та деяким іншими країнами, стає реальним та потужним опонентом “франко-німецько-бельгійському блоку” – “блоку федералістів”. В цьому контексті, багато в чому стають зрозумілими мотиви тих, хто прагнув прийняти Конституцію ще до розширення Європейського Союзу.


Аналіз конституційного процесу ЄС дає можливість оціночно передбачити наступні варіанти подальшого розвитку подій:
- знаходження загального компромісу та передача всіх повноважень щодо офіційного прийняття Конституції на Самміті ЄС 17-18 червня та початок складної процедури ратифікації, яка може тривати на протязі приблизно двох років;
- знаходження компромісу з більшості питань. Розходження, що залишаться, передбачається передати на розгляд лідерів країн та урядів на Самміті;
- пропозиція щодо перенесення термінів остаточного рішення на період нідерландського головування;
- поява нових пропозицій, в тому числі, пропозиція про внесення елементів проекту Конституції в Ніццький Договір або пропозиція провести загальноєвропейський референдум по існуючому проекту.


 





USERS COMMENTS

Ваше ім'я
Ваша поштова скринька
Заголовок
Ваш відгук
Залишилось сомволів
| | | Додати в вибране
Пошук
Підписка
Центр миру, конверсії та зовнішньої політики України
Інститут євро-атлантичного співробітництва
Центр "Україна - Європейський вибір"
Defense Express
Центр європейських та трансатлантичних студій

Rambler's Top100 Rambler's Top100


Міжнародний фонд відродження Проект здійснено за підтримки
Міжнародного Фонду "Відродження"
Міжнародний фонд відродження Проект здійснено за підтримки
Центру інформації та документації НАТО в Україні
© 2004 - 2024. ЄВРОАТЛАНТИКА.UA
Всі права захищено.

Даний проект фінансується, зокрема, за підтримки Гранту Відділу зв'язків із громадськістю Посольства США в Україні. Точки зору, висновки або рекомендації відображають позиції авторів і не обов'язково збігаються із позицією Державного Департаменту США.
На головну Анонси подій Новини Аналітика Топ новини та коментарі Мережа експертів Про проект