Вступ

У 2003 році, коли вперше була ухвалена «Політика Сусідства», політичний ландшафт Європейського Союзу характеризувався наступними основними ознаками:

- завершення роботи Конвенту Європи з розробки «Конституції» ЄС, у тексті якої не передбачалися якісь кардинальні зміни політики ЄС по відношенню до третіх країн, в тому числі, й по відношенню до своїх сусідів;
- завершальна фаза підготовки до розширення ЄС 2004 року – ‘Big Ban Enlargement’;
- завершальна фаза діяльності Європейської Комісії під керівництвом Романо Проді, яка характеризується як одна із найбільш слабких у порівнянні з попередніми складами;
- серйозний геополітичний розкіл всередині ЄС, викликаний війною в Іраку.

Поза сумнівом, друга ознака – підготовка до ‘Big Ban Enlargement’ стала основним фактором, що змусив інститути ЄС виробити концептуальний документ, який визначив основні напрямки та пріоритети ЄС по відношенню до своїх сусідів, окрім Росії. Не випадково, що Росія у 2003 році, практично, взагалі не прореагувала на появу Європейської Політики Сусідства (ENP).

Враховуючи стан та потенціал Комісії Проді, було б наївно очікувати підготовки дійсно стратегічного документу, який би міг, хоча б на середньострокову перспективу, визначити відповідні, реальні параметри та шляхи взаємовідносин ЄС із державами-сусідами. Реальність підтвердила ці побоювання.

Що було ще гірше, так це те, що до розробки ENP не були залучені самі держави-сусіди і «Політика» була репрезентована ним як доконаний факт. З іншого боку, самі об’єкти  «Політики» не проявили, фактично, жодного інтересу до процесу розробки та ухвалення ENP. Україна, виходячи з поверхового аналізу, висловила до нього своє прохолодне ставлення, акцентуючи виключно на варіантах вступу до ЄС та фінансових можливостях нового інструменту ЄС.

Окрім перерахованих факторів, необхідно виділити ще один – незалучення майбутніх нових членів до підготовки ENP.

І ще один дуже значимий фактор – держави Західних Балкан ніколи не розглядалися в якості об’єктів ENP.

Що 'new ENP' означає ждя імплементації "Східного Партнерства" та "Політики сусідства" в її східному вимірі?

Напрошується риторичне питання: «Якщо б не трапилася «Arab Spring» виробили б інститути ЄС новий інструмент взаємодії зі своїми сусідами?». Але навіть без такого потужного імпульсу як «Arab Spring» було повністю очевидно, що ENP перебуває в надзвичайно поганому стані.

По-перше, у переважній кількості країн-об’єктів   ENP відбулися серйозні політичні, економічні та соціальні зміни.

По-друге, функціонування ЄС в умовах Лісабонського Договору змусило підійти до перегляду та переосмисленню  як самої ENP, так й інструментів «Партнерства».

По-третє, важкі фінансова та бюджетна кризи, що продовжуються, в першу чергу, в зоні євро, серйозно послабили можливість ЄС впливати на розвиток сусідніх країн та регіонів.

По-четверте, в усіх країнах ENP відбувається процес зміни сприйняття ЄС із тенденцією, що не є позитивною для Європейського Союзу.

По-п’яте, очікувана та прогнозована зміна основних напрямків політики США до цілого європейського регіону, до ЄС та до східного та південно-східного регіону Європи.

По-шосте, вплив на країни ENP, що посилюється, з боку нових полюсів впливу, передусім Росії та Китаю.

Розробники ENP Review – Європейська Комісія та її відповідні Директорати, та відповідні служби EEAS, як виглядає, повинні були повністю врахувати всі вищенаведені фактори. Ці фактори повинні були бути спроектовані на потужну політичну складову нового документу. Попередній аналіз  ENP Review не виглядає досить оптимістичним у цьому контексті.

ENP Review повинен був запропонувати стратегію, план та графік її імплементації, відповідальних за її виконання, потужні консультаційні механізми та відповідну, та реальну фінансову підтримку. До розробки документу в обов’язковому порядку повинні були бути залучені представники держав- об’єктів ENP Review. У випадку України такого однозначно не трапилося.

Можна припустити, що новий інструмент сусідства ЄС знову буде відігравати для України другорядну роль, як свого роду практичний інструмент. Головним викликом для всіх сторін постане завдання максимального узгодження політики ENP Review із основними політичними та іншими викликами самого ЄС.

У такому контексті повинна розглядатися взаємодія двох інструментів – нового ENP (‘new ENP’) та “Східного Партнерства” (EaP). Необхідно бути відвертим: EaP перебуває в стані близькому до зруйнування. Поза рамками цього аналізу причини, що призвели EaP до нинішнього стану. До сих пір незрозумілі причини переносу Саміту EaP з Угорщини до Польщі. Очевидний факт, що якщо Вроцлавський Саміт Ініціативи не внесе нове життя до  EaP, тоді її історія практично завершиться. Причому, без особливого видимого впливу Росії.

Можливо, що необхідно врахувати наступні рекомендації та пропозиції:

- без затримок визначити спільні пріоритети двох ініціатив - ‘new ENP’ та EaP;
- терміново об’єднати можливості інститутів та структур ‘new ENP’ та EaP;
- трансформувати цілі та завдання EaP у відповідності з новими напрямками ‘new ENP’;
- впровадити головні пріоритети двосторонніх відносин між державами-учасницями ENP та EaP та ЄС у цілі та пріоритети ‘new ENP’ та EaP;
- розглянути можливість утворення інституціональних структур ‘new ENP’ на зразок EaP, в тому числі, за участі недержавних організацій;
- провести глибокий перегляд фінансових інструментів та можливостей ‘new ENP’ та EaP з метою їх, де можливо, злиття та уникнення дублювання.

Які наслідки це може мати для східних партнерів (особливо України) у відношеннях із ЄС?

Фактично, кожна країна-учасниця  ENP має свою специфіку у відношеннях із ЄС. Тому, ‘new ENP’ може розглядатися як свого роду «універсальний» інструмент – ‘common denominator for neighbouring states’. Для України ‘new ENP’ буде слугувати доповнюваючим інструментом до двох основних документів, що близькі до підписання – Association  Agreement (АА) та The Deep Comprehensive Free Trade Agreement (DCFTA). В той самий час, ризикну передбачити, що Association  Agreement за своєю політичною важливістю не стане стратегічним документом, як, наприклад, Меmbership Action Plan з НАТО. В умовах політичної, економічної, соціальної та безпекової невизначеності, видається, що буде великою політичною помилкою заключати АА на термін десять років. Хоча для ЄС, на противагу, такий термін принесе найбільші зиски з багатьох точок зору. Як проектується, найбільш оптимальним терміном для АА для України може стати період до 5 років.

Ключові елементи  ‘new ENP’ – допомога, демократія та торгівля (aid, democracy and trade). Перший елемент ‘aid’, скоріш за все, не буде відігравати для України майже ніякої ролі й, в основному, буде сконцентрований на державах Північної Африки, Близького Сходу та Біларусі.

Аспект ‘democracy’ буде відігравати для України як свого роду ‘deterrence factor’ та як дуже важливий фактор розвитку громадянського суспільства. Запропоновані Польщею ідеї утворення a European Endowment for Democracy (EED) та a Civic Society Facility (CSF) можуть стати унікальними механізмами в цьому вимірі ENP. При цьому, EED та CSF повинні встановити міцні робочі зв’язки із Civic Society Forum EaP.

Третій аспект ‘trade’ у найбільш широкому контексті буде мати найбільший інтерес для України. Механізми елементу ‘trade’ в ‘new ENP’ повинні бути у відповідності з духом та змістом  DCFTA між Європейським Союзом та Україною. При цьому, необхідно мати на увазі, що the DCFTA concept is the cost of ‘acquis’ compliance може викликати найбільші суперечки. На щастя, Україні вдалося уникнути вимоги автоматичного виконання ‘acquis’ в рамках майбутнього виконання DCFTA. Чого не вдалося зробити таким країнам, як Грузія та Вірменія.

В той самий час, всі країни-учасниці ‘new ENP’ зіткнуться із проблемою ‘cost-benefit ratio’. Ця проблема буде навіть незрівняна з проблемами тих країн, які приєдналися до ЄС у період із 2004 по 2007 роки. Тому в рамках реалізації ‘new ENP’ постане важке політичне завдання адаптації проблеми ‘cost-benefit ratio’ до реальностей країн-учасниць. Новий підхід, який базується на принципі ‘more for more’ (more aid with more conditionalities) може розглядатися як дуже успішний та ефективний.

Може це мати великий вплив на процес європейської інтеграції України (особливо у конетексті Росії)?

Вочевидь, що ENP Review не є інтеграційним інструментом, а буде виконувати роль інструменту ‘cooperation, development and support’. Ключовим завданням для України та ЄС стане необхідність у сильній синергії між ‘new ENP’ та існуючими механізмами взаємодії між ЄС та Україною, та, особливо, після вступу в дію АА та DCFTA. При цьому, виникне часовий вакуум тривалістю у декілька років, коли буде відбуватися процес ратифікації АА. Під час цього періоду ‘new ENP’ може відігравати одну з ключових ролей у взаємовідносинах між ЄС та Україною. Але, ‘new ENP’ не буде стратегічним документом, що визначатиме дух та характер взаємовідносин між Європейським Союзом та Україною на коротко- та середньосторокову перспективи.

На протязі періоду ратифікації АА та початку імплементації (за кращим сценарієм) DCFTA, Україна повинна використовувати всі можливі механізми для лобіювання своїх інтересів під час розробки нового бюджету (Financial Perspectives) ЄС на 2014-2020 роки. При цьому, Україна повинна використовувати можливості Польського Президентства в Раді міністрів ЄС, враховуючи заяви польського уряду з проблематики майбутнього бюджету ЄС.

Ще одним із найбільш важливіших завдань для України та ЄС видається визначення пріоритетних сфер ‘new ENP’, які будуть доповнювати двосторонні відносини, а також пріоритети EaP та інших програм (зокрема, ‘Black Sea Synergy’ та ‘Danube Inіtiative’).

Поза сумнівом, що ‘new ENP’ сприймається в Росії, як мінімум, із насторогою. Практика та політика відомі та доволі традиційні. Однак, навряд чи РФ ухвалювати серйозні політичні рішення з метою підірвати дану нову ініціативу ЄС, базуючись на досвіді функціонування старого варіанту ENP. Особливу тривогу для політичного керівництва Росії викликала та викликає Ініціатива «Східного Партнерства». Нинішній стан та невизначені перспективи цієї Ініціативи, навіть опосередковано, Росія може занести в свій власний політичний актив.

Велику тривогу для Росії ‘new ENP’ може представляти в сфері взаємовідносин із країнами північно-африканського та близькосхідного регіонів. Наступною причиною для російської тривоги може стати фінансова підтримка в рамках ‘new ENP’, що буде розглядатися Росією виключно в політичному контексті. Третя проблема – спроби Росії вступу до СОТ (розгляд цього питання став одним із центральних на саміті ЄС – Росія 9 червня) та пов’язане з даною проблемою підписання Договору про вільну торгівлю між ЄС та Україною, а також наміри Грузії блокувати вступ РФ до СОТ.

РФ з полегшенням сприйме той факт, що ‘new ENP’, практично, не містить механізмів відносин із країнами-учасницями в сферах безпеки, в тому числі оборони.